造成耗羡数量巨大、长期存在的原因，在于清代官俸微薄、地方公费无着、清代军费开支存在缺口等。何平将其概括为“不完全财政”[3]，认为清代国家经制财政支出的范围和额度没有将上述经常性国用完全包括在内。

1清代官俸之低“亘古未有”

清初不但沿袭明朝的低官俸制（明三公俸禄不如汉知府），且折色支给并不按1石比1两的折银率，而是九品至正六品1石折0.3-0.33两；五品至正四品1石折0.22两；三品至正一品1石折0.21两，这样使清初官俸较明代又降低了数倍。后虽曾一度增加了修宅什物银、柴薪蔬菜烛炭银、心红纸张银等，但很快又裁撤。《大清会典》卷二一“文职官之俸”条载[4]：

一品（大学士、总督）岁支银一百八十两；二品（河道总督、巡抚、布政使）一百五十两；三品（按察使、盐运使）一百三十两，四品（内阁侍读学士、道员、知府）一百五两；五品（各部院员外郎、同知、直隶州知州）八十两；六品（内阁侍读、知州、州同）六十两；七品（按察司经历、知县）四十五两；八品（县丞、县学教谕、训导）四十两；正九

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