首先，清代不健全的财政收支制度使收入在面对非常项支出时难以招架。清建朝伊始便确立了一条刚性的收支原则，即“国家出入有经，用度有制”[13]。这里的“经制”是指国家的财政收支均有固定的范围与数额，一般不得逾越。具体规定是：岁入主要包括田赋、盐课、关税和杂赋四项，岁出分为皇室经费、兵饷、百官俸禄、工程费等项。这一原则的缺陷是弹性不足，财政收入“表现出鲜明的定额化特点”[14]，财政支出则未将战时军费、社会救济等重要项目包含在内，相对固定的收入难以应付特殊情况下的非常开支。

清代前期，非常项支出主要是军费，它所造成的财政缺口通过征收捐纳等非常项收入得以填补。到了晚清，非常项支出不仅范围扩展，而且数额庞大。军费方面，据彭泽益先生估算，仅咸同年间用于镇压各地起义所耗军费，最低也有8.5亿两[15]。为抵抗外国军事侵略，清政府也消耗了巨额军费，而战败后赔款又使其遭受了更大损失。按《马关条约》和《辛丑条约》的规定，清政府要支付的对外赔款不计利息即达6.5亿两，相当于其七年财政收入的总和。晚清皇室奢靡的程度也远胜清代前期。同治十一年（1872）皇帝大婚，清廷谕令各省添拨京饷银100万两[16]。光绪十三年（1887）办理帝婚，慈禧太后命户部先行拨银200万两解交礼仪处[17]。这些巨额的非常项开支事先并未列入预算，因此当其突然出现时，清政府只能通过加赋增捐、开征厘金、举借公债等手段来弥补经常性收入的不足，以期平衡收支。然而支易收难，财政支出的扩张速度远远超过了收入增加的速度，清政府不健全的收支制度最终使其陷入财政赤字的泥潭。

其次，晚清农业经济的落后和农民生活的贫困也是财政收支失衡的重要原因。在清代，农业生产是国

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