正因为上海作为全国最重要的条约口岸的地位，上海到1927年时已经成为那些占据中国沿海进行国际贸易的西方世界的一种象征。谁都知道控制了上海，政权将获得一个拥有强大造血和融资功能的财政机器。但在这样一个拥有“三个政权(公共租界、法租界和华界)、多种阶层、两个社会(大都市社会、地下社会)”(魏斐德语)、政治经济与民间势力错综复杂的上海，启动并驾驭这台机器又谈何容易？

“国民政府当初定都南京后的第一件事，就是试图整理财政，寻觅新税源，他们在上海新增了大量税捐。”上世纪20年代曾寓居上海的英国学者库寿龄在《上海史》中说。但关税和盐税彼时仍然作为战败赔款与借款的担保，被把持在西方帝国的手中。国民政府的税收新政受到了各个外国使馆的抵制，收效甚微。1936年可能是国民党政府“黄金十年”中最好的一年了，但是整个政府预算也不过只有gdp的8.8%。

财政上没有出路，则蒋介石希望将上海作为“警察国家化”的试点城市，通过重组警察系统、设立专业化的警察、重申路权与司法权来控制这个城市的无序和动荡，有效改造公共卫生、住房、交通、娱乐业以及解决各种居高不下的犯罪问题。如果没有有效的城市控制管理，则推进收回租界中国主权的一系列计划就根本无从谈起。他只有冒险重操军阀体制的老路子，从鸦片贸易和帮会分子那里寻求帮助。

这一切无疑要在与地方势力的共谋中才能达成，其中杜月笙的系统最为重要。后者在1924年就取代黄金荣，垄断上海的贩毒活动。他从黄金荣的遭遇中体会到不可一世的黑社会头子在军事力量面前的无助，于是广泛地向政权靠拢。1925年与法租界达成“互惠”协议——警察保护其贩毒，他给租界及其官员相当丰厚的“回报”。1927年的“清党”是他在上海政治舞台的“处子表演”，并与蒋介石结下不解之缘。据说1931年蒋介石出资100万元让杜在上海建立反共组织，作为交换，杜在长江流域的贩毒垄断权合法化。这样，杜月笙不仅是黑帮头子、法租界华董、国民政府的要人，而且还控制上海的劳工组织。

这是国家目标与地方现实、上海警政的官方改革与上海民间社会的结合成的“怪胎”。解放前，帮会分子们不再只是势力强大的流氓，他们“已经融入上海中产阶级的主流社会，这一事实又促成了警察的更加地方化”。国民党政权在上海开展的一系列变革，既是对现实的利用，也是对上海滩令人眼花缭乱的种种利益关系的妥协。这种妥协一度帮助了国民党政府在上海的立足，但它所埋下的腐烂的种子在接下来不到20年的时间里就开出了“恶之花”。

这使得在中国近现代化的路程中，上海充满隐喻意义。某种意义上，这座城市在1927年到1949年间发生的变化，是国民党政权迅速崛起，又以同样的惊人速度

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