清朝末年的处境与日本明治时期有一个很大的不同：日本除少数阿伊努人外，全国基本为单一民族，其君主政体一姓相传、千年未变。明治天皇在幕藩体制的崩溃中受到“王政复古”形式的拥戴，从登基之日即由一批维新人士推动锐意进取，显露出一种犹如新朝开国的勃勃生气，维新运动的开展与统治秩序的稳定互相促进。然而，中国境内民族众多，进入封建社会后。君主政权虽多次变“姓”，但主要是由占人口绝大多数的汉民族改朝换代。清王朝是满洲贵族入主中原后建立的全国政权，“以满制汉”的方针，基本为其两百多年的统治一以贯之。可是，由于汉满民族地理、历史文化上的区别，两族人口数量的众寡、文明程度的高低、*能力的强弱判然分明。这种状况，与双方在国家政权中的地位极不协调，清朝统治的危机实亦隐伏其中。到了王朝末年，满族统治者的腐败无能导致外患加深、国内民族矛盾激化，以汉族为主的各民族采取多种形式表示愤懑和抗争。孙中山领导的革命党人直接挥舞“排满革命”的大旗为天下倡，各地武装反清斗争风起云涌；张謇、梁启超等海内外立宪派鼓动起轰轰烈烈的立宪运动，强烈要求改行君宪制度，满汉平等地奉行三权分立；统治集团中部分汉族大员也应和立宪派的呼声，接连奏请在立宪改制中消除满汉界限，力谋获取更多权益……。满洲贵族原有的统治基础动摇了，旧秩序受到新势力的严重挑战，满汉民族关系在清朝统治集团内外变得复杂起来。

　　时势至此，虽是不改制则难以为继，但清廷作为满洲贵族利益的最高代表，不管新定什么政策都不能不考虑到对汉民族的防范，特别是仿行宪政须部分开放原属自己专利的政权，更不敢掉以轻心。其隐忧所在也就是，汉民族在人口数量、文明程度和*能力上均占绝对优势，立宪将有利于汉人“合法”地与满人竞争并逐渐取而代之。所以清廷在模仿日本宪政时，不可能达到日本那样的开放程度（尽管日本也很保守），不可能象明治政府信任藩士改革派那样信任资产阶级立宪派（立宪派基本为汉人），其势必暗中新设防线，以确保满族王朝的统治不致因立宪而大权旁落。正是基于这种动因，清末两次改定官制，又是规定对皇室、八旗事等“五不议”，又是假借“满汉不分”，将中央部衙官缺由原来的“满汉平列”，先后变成了“满七汉四”和“满九汉四”(参见《民报》第10

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