都为地方士绅（地方精英）所控制，地方士绅行使着地方政府的公共职能如维护治安、举办公益事业等。此种国家与社会关系的状况在稳定的环境下尚可维持。但到清末满清面临内外交困的压力的时候，其不适应性就表现出来。为了改变上述国家与社会关系中政府对于地方基层控制的无力状况，清统治者也顺应潮流，推行地方自治，但其目的却是要去寻求一种国家权力和基层社会的一种新型关系，将权力向地方延伸，而非真正推动地方自治。对民初的各路军阀来说，如何获得权力是他们的首选目标，推行民主制度和地方自治也不是其真心所愿，只不过是借以击败对手的手段。因此，地方自治被当作了手段，地方*参与成为*精英追求其他目标的意外结果或者是副产品。
第二，清末新政时期的地方自治尚属于精英*（地方士绅）的阶段。当时的中国社会，民众的智识水平还处于一种较低水平，他们对*参与知之甚少。更主要的原因在于，在清末各级地方代议机构选举产生的过程中，政府在财产、教育程度、性别等条件上对选举资格和被选举资格做了严格的限制，这样使得广大民众无法参与*，选举投票仅仅是地方士绅的事情。各级选举产生的议员也都是地方精英。这种地方精英的*参与，不仅仅是中国社会推行民主制度的一种必然结果，而且在大多数国家的*参与过程中，大都存在着这样一种精英*控制*参与的阶段。
第三、清末新政时期的地方*参与基本上是一种动员参与。动员参与是指参与者受外力策动而发生的影响政府决策的活动，是与自动参与相对而言的。这种*参与的模式是与当时中国的社会状况密切相联系的。社会经济的发展水平不仅影响着*参与的水平，而且也对*参与的模式产生影响。若从长时段的宏观考察来看，动员参与模式一般发生在社会经济发展水平较低的国家，而自动参与模式，则发生在某些发达国家。近代中国的地方*参是在外力（政府）的策动下而发生的，是一种典型的动员参与模式。
【参考文献】
〔1〕塞缪尔·亨廷顿.难以抉择：发展中国家的*参与〔M〕.北京：华夏出版社，1988.4，12—13，69，85，43—44.
〔2〕张玉法.清末民初的山东地方自治〔J〕.台
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