新疆僻处中国西北，孤悬塞外，地旷人稀，种族繁杂，虽经汉唐以来历代屯垦戎边，开发建设，但迭更战乱，经济文化仍很落后。近代新疆又成为英、俄列强争夺的前沿和陆路侵略的门户，吞食疆土，侵夺利权，输出资本，倾销商品，使新疆民贫财尽，危机四伏。尽管新疆广袤二万余里，天时地利与中原无大差异，膏腴之田遍天山南北，农田、水利、桑棉、瓜果之盛，牧畜之繁，五金矿产丰甲海内，然而一年财赋收入却不足东南一大州郡。财政全仰赖内地“协饷”、“专饷”。随着大清帝国国势江河日下，兵连祸结，屡次割地赔款，丧失利权，内地诸省自顾不暇，饷源锐减，新疆财政陷入空前窘境，驻军欠饷哗变，官吏贪赃腐败，法制废弛，公开买官鬻爵，捐输赎罪，地方官挪用公款、苛扣粮饷，屡见不鲜。同时赋税不断增加，苛捐杂税激起各族人民的不满和反抗，清朝统治风雨飘摇，岌岌可危。20世纪初，清朝发动和组织改良运动，在全国推行“新政”。陕甘总督长庚，新疆巡抚联魁等将解决新疆财政危机，“广开利源”，兴办实业作为“新政”的重要内容。奏调素以“善理财，革弊政”闻名的王树楠于1907年任新疆布政使，主持全省财政、民政。

王树楠到任后，一面创修《新疆图志》，调查研究，博览群书，抉隐探幽，熟悉边情。同时大张旗鼓地开源节流，整顿财政。主要主持以下五大事务。

（一）重定《南疆粮草章程》

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