形势却急转直下，咸丰十年（1860），江南大营被彻底粉碎。咸丰帝无兵无饷，心急如焚，基层社会的团练武装成了他救命的稻草。他谕令胜保在皖北等地等督办乡团以资统率，并酌定章程，凡办团州县一律遵行。又谕：各直省“在籍绅士，除已经办理团练外，其明晓大义、律身公正者，自不乏人，所有在京直隶、江苏、安徽、浙江、河南等省之大小官员，将如何举行乡团，随同官兵剿贼，及防守等一切事宜，各举所知，各陈所见，迅即上闻。”[60]

大小官员遵照谕旨，纷纷上疏陈言，总结办团经验，拟呈办团章程。

左都御史沈兆霖进一步分析了上下层统治的关系：“民统于绅，则绅之邪正宜慎择也。绅倚于官，则官之贤否宜严办也。不归并于一路，则督察无人，必不能一律坚固。不专力于四乡，则城守难严，已难免四面受敌。官与绅宜两相孚，不宜两相阨。兵与民两相顾，不宜两相仇。任封疆者，当知民本吾民，用兵数少，何如用民数多；用将帅者，当知兵本卫民，我能救民，自然民能救我。”而后指出：现“贼氛猖獗，非实办民团，更无安全之法”。然“自咸丰三年以后迭奉朝旨举行乡团，已至再至三”，各省官绅士民未尝不遵旨办理，却卒无成效。实因“苟且涂饰，未实力讲求。或募勇以充数，徒取外观；或借端以营私，转成沟壑。无事则恃为威胁，扰害乡闾；有警则首先遁逃，流为盗贼。”孰不知名为民团，就该以民为团，而不可以募勇塞责。

他所拟“事宜十二条”中有：“民团须招本地有业之民，不可招市井无赖”；“办团宜四乡加密，有警则互相

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