双重统治结构、统治格局调整与再建的问题，刻不容缓地摆在了清统治者面前。调整的出发点，是基层社会的保甲与团练。保甲，是国家在县以下基层社会以行政区划为基础、令民人按一定规则组织起来、自己管理自己的治安教化组织。团练，是县以下基层社会的民间武装集团。在清统治者眼中，作为乡兵、民兵的团练，应该即是保甲的衍生物，至少是基于保甲的武装，所谓“保甲厘奸，团练御侮”，“保甲行于无事之时，团练行之于有事之日”。[17]不单清代，历代统治者皆作此识。在传统的双重统治格局中，上层政权兵力不足，往往理所当然地“借于民间之团练”。“晋惠帝大安二年，镇南将军刘宏讨张昌，始有义军之名。同时周玘贺循辈皆以荐绅先生起兵于家，以讨昌之党石冰，卒灭之。南朝以来，如裴骏、鲁悉达、周迪之属类以乡兵捍贼取胜。开元，府兵法废，诸州始团结民兵。安史之乱，诸州皆置团练使。”等等。[18]清嘉道年间上层政权的控制力量趋弱，清廷正式下令地方官“招集团练”，各州县“额设民壮”，“互相防卫”，有时并临时抽调，随营征战。鸦片战后，清廷再令广东以团练助防海口。不久广东团练得10万人，以升平社学为“总汇之区”，推及韶州、廉州等处，一律举行。
然保甲的编组，以作为基层社会实体组织的宗族系列和经济型乡族组织、行业组织系列为基础，离开了这两大系列社会组织，保甲就成了空壳。而随着双重统治格局中上层权力趋弱、下层权力趋强，原体现上层统治主导地位的保甲系列，从位于其他两大系列社会组织之上，到不断向其他两大系列社会组织之中发展并与之结合。最终，于19世纪，“立族正”被正式写入了有关组织保甲的法律条文[19]，基层社会出现了“团（练）保（甲）”、“族（宗族乡族）团保”的体制。团练，与其说是保甲派生的民件武装集团，不如说是隶属于基层社会实体组织、掌握在基层社会实体组织代表——绅士手中的民间武装集团。
这一点清统治者始料未及，又明白感到其中隐有大为不妥之处。因为他们从根本上不欲基层社会拥有武装，对基层社会拥有武装或可尾大不掉形成对抗势力而犯上作乱，抱以极大的疑虑和戒心。但是，在传统双重统治的格局下，基层社会若全无武装，便无法维持治安、抵御寇盗，上层政权最低一层的州县政权便难以保全。于是他们一直希望把握两个原则：一由官方倡导并
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