琉球王国早在明朝洪武年间以来就与中国保持着较为密切和稳定的宗藩关系。日本在16世纪末也强迫琉球向其入贡，使琉球在事实上形成了对中国和日本的两属关系。1868年日本在明治维新后将侵略扩张定为国策，1871年日本主动与清政府订立了《修好条规》和《通商章程》，建立了近代意义上的两国邦交，实际上也由此开始了日本侵略中国的历史。当时对中国和日本具有两属关系的琉球被列为第一个侵略目标，日本认定只有割断琉球对中国的藩属关系才能实现它吞并琉球的目的， 1872年日本得知上年在台湾发生了54名琉球人遇难事件，决定借机大作文章。
1873年3 月日本派外交官员来华向总理衙门以口头方式质问中国为何未惩处杀害琉球漂民的台湾高山族人，总理衙门大臣答复说：“二岛俱我属土，属土之人相杀，裁决固在于我，我恤琉人，自有措置，何预贵国事，而烦过问？”此外也说了“*者皆属生蕃，故且置之化外、未便穷治”等语（注：王芸生《六十年来中国与日本》，三联书店1979年版，第一卷第64、65页。）。日本抓住总理衙门大臣答话中所讲的台湾东部“置之化外”，“未便穷治”等只言片语大加发挥，以为找到了清政府未在台湾东部行使统治的证据。1874年
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