在1900年席卷全国的义和团运动的沉重打击下，清朝统治基础从根本上动摇了，晚清统治集团再也不能照旧统治下去了。1901年逃亡西安的慈禧太后一反过去所鼓吹的祖宗之法不可变的说辞，以光绪帝的名义颁布了《变法诏》，提出，“世有万古不易之常经，无一成罔变之治法。”“大抵法积则敝，法敝则更”、“法令不更，锢习不破，欲求振作，当议更张。”而且表示学习西法不能只学皮毛，而要学本源，要求“军机大臣、大学士、六部九卿、出使各国大臣、各省督抚，各就现在情形，参酌中西政要，举凡朝章国故，吏治民生，学校科举、军政财政，当因当革，当省当并，或取诸人，或求诸己，如何而国势始兴，如何而人才始出，如何而度支始裕，如何而武备始修，各举所知，各抒所见，通限两个月，详悉条议以闻”(《清德宗实录》卷四七六)。

是年七月，洋务派代表人物湖广总督张之洞偕同两广总督刘坤一率先连续上奏《变通*人才为先遵旨筹议折》、《遵旨筹议变法谨拟整顿中法十二条折》、《遵旨筹议变法拟采用西法十一条折》，此即闻名的“变法三折”，针对“上年京畿之变，大局几危”的严重形势，强调变法的必要性和紧迫性，指出“凡今环球各国，日新月盛，大者有三：一曰治，二曰富，三曰强。国既治，则贫弱者可以求富强，国不治，则富强者亦必为贫弱，整顿中法者，所以为治之具也，采用西法者，所以为富强之谋也。”变法修律乃至中国由贫弱走向富强的必由之路，奏折中提出27条具体变法措施，包括“兴学育才”4条，“整顿中法”12条，“采用西法”11条，建议朝廷推向全国。清廷对“变法三折”十分重视，于1901年9月发布上谕，将“变法三折”的基本主张与内容作为清末政府变法修律的行动纲领。

1902年2月，清廷又下诏责成张之洞、刘坤一、袁世凯“慎选熟悉中西律例者，保送数员来京，听候简派，开馆纂修，请致审定颁行。总期切实平云，中外通行，用示通变宜民之主意”(《清德宗实录》卷四九五)。根据这道谕旨，张之洞、刘坤一、

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