农业经济的发展从根本上说取决于农业领域中劳动生产力的提高和农业劳动者个体自主活动能力的增强。但在一个只有治乱循环、王朝更迭的社会环境中，农业因生产要素和技术缺少明显变化而陷入到一种被称之为“特殊类型的经济均衡状态”中。在此种情况下，政府作为转型时期制度创新方面最具优势的社会组织，对于社会进化和“均衡状态”的打破起着十分重要的作用。因为政府是一个“超级企业”，“它能通过行政决定影响生产要素的使用。……它可以强制规定各种生产要素应如何使用。”［1］（P22）晚清新政期间，中国作为一个近代化进程中的“后来者”，正是在内外多种压力的驱迫下，政府开始了建立现代民族—国家的努力，试图通过强化和扩展国家权力来有效地实现其对社会经济的改造和直接干预。为达此目的，清政府在变革行政体制的同时，提出了包括农务在内的“振兴实业”政策，并由此出台了一系列与兴农有关的法令。所有这些“行为规则”作为来自于政府方面的“强制性”制度供给，对中国农业的近代转型起到了前驱先路之功效。本文拟对此略述之。

                                 一、政府农务行政机构的专门化

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