层负责的科层管理迹象。行政组成系统的此种“理性化”发展，打破了传统社会那种决策做出后因缺少从中央到地方的垂直领导系统与固定机构而无以贯彻执行的流弊，同时也扭转了在传统“抑商”政策下，农工商各产业间不通声气、“各自为谋”的状况，初步显现了各业间在行政管理上协调性和水平整合迹象。所有这些都为晚清乃至民国建立以后农业方面的近代化奠定了行政制度方面的基石，正因如此，时人才言：“民国实业之有政策，以设立商部始。”［7］
二、引进近代农业生产要素的制度安排
出口农产品在世界市场竞争中的劣势地位，使清廷及商部认识到“商务初基，以提倡土货为要义，而商之本在工，工之本在农，非先振兴农务，则始基不立，工商亦无以为资”。［12］(P11241)而农业的振兴，对于“后发外生型”现代化的国家来说，除了肇建专门化的近代农务行政部门外，还必须要动用政府的力量推动制度变迁，以对传统农业中的各种生产要素进行改良，引进西方先进的生产技术，促使其向近代农业的进化。有鉴于此，清中央以“命令和法律”形式，先后制定和颁布了许多“兴农”措施，为农业提供服务，概括起来主要集中在如下几个方面。
第一，在变革学制的基础上，创办各级农务专门学堂，提倡农学教育。近代农业与传统农业的一个最大区别就在于生产中对科学技术及某些非传统的生产要素的应用。与之相应，人才的需求及培养也就成为此时农业变革中的关键，再加之中西方经济方面的差距，使清政府感悟到“实业教育为今日之急务”。故从1903年起，陆续制订、颁布了一系列关于发展农业教育的政策和规章，兴办农业学堂由此也就成为新政中的一项“既定国策”。首先在其颁行的《奏定实业学堂通则》中说：中国农工商各业故步自封、没有进境，是因“实业教育不讲”的缘故，现今提倡的实业学堂为“振兴农工商各项实业，为富国裕民之本计”，并规定农业学堂分为初、中、高*，分别招收年龄不等、学历不同
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