韦伯在论述西方近代文明时，把行政“科层化”作为近代官僚*的重要表征之一。它是指把各种行政事务详密分工，每种事务都由专门机构和专门人员来管理。中国历来官僚制度发达，官阶设置也几乎达到“专业化”，中国的文官选举制度也一度影响过近代西方国家的官制改革。至于中国传统的朝贡外交制度，在明清时代就已达到了几乎完备的水平：礼部主客司、理藩院（清代新设）、鸿胪寺等相关机构的设置和包括一系列礼仪、规则的一整套程序，构成了中国与周边国家和地区交往的完整的朝贡体系。鸦片战争后，清政府在保留传统外交体系的同时，在设置对西方国家的最新外交体制时，一些制度构建明显具有“因时”而设和“因地”而设的权宜和临时的特色，对西外交的决策程序、制度和实践远未达到“专业化”、“职业化”的水平。这一制度特点导致了地方大吏、外交大员和钦差大臣三位一体于两广总督。在两广总督的本兼各职中，总督为其本职，处理通商外务为其兼职。总督这一本职在承平时期管辖的范围就已经非常广泛，“掌厘治军民，综制文武，察举官吏，修饬封疆”（注：《清史稿》，卷116，职官志三。），在变乱时期，这种管辖范围会更加扩大。地方事务已占去了总督的绝大部分精力，这必然影响处理与西方国家有关事务的效率，甚至会导致外务处理陷于瘫痪。这种弊端在闽浙总督刘韵珂在1847年2月给道光皇帝的奏折中充分体现了出来：“臣自莅闽以来，时深顾虑，幸得……徐继畲熟悉八闽利弊，洞晓各夷情伪……故虽英夷或间有备约要求，或夷商因纳税狡狯，或华夷因语言不通，口角争斗，均可设法，随时了结，相安无事。”但因“徐继畲新承宠命，擢抚粤西，交卸闽藩，自必迎折北上。臣阅伍未毕，旋省尚需时日，设有应议之夷务，接办竟无其人，臣昼夜焦灼，匪言可喻。况浙江、台湾各伍，均尚未阅，试垦水沙连番地，如蒙允准，亦需臣东渡查勘。彼时赴台浙，则恐误夷务，顾夷务，则恐误台浙，臣实有分身乏术，兼顾为难之忌。”（注：《第二次鸦片战争》，第一册，第378页。） 

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