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论传统行政文化对政府形象转型的影响 |
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时间：2009-8-8 16:38:08 来源：不详
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摘 要：政府形象作为政府的行政软资源，是构成政府执政合法性的基础之一。在影响政府形象的诸多因素中，行政文化对政府形象的影响是最深入而持久的，在分析传统行政文化对政府形象转型影响的基础上，论述了如何构建与政府形象转型相适应的新型行政文化。
关键词：行政文化;政府形象;形象转型;影响
1 行政文化与政府形象之间的关系
文化在不同的领域表现出不同的形态，行政文化就是文化在行政领域里的表现形态。所谓行政文化是指行政人员在行政实践活动中所形成的行政价值观、行政意识、行政理想、行政信念、行政态度等的总和。作为行政人员的思想内核，行政文化是行政管理之魂，对行政管理活动诸环节有着十分重大的影响 。文化的形成需要漫长的历史时期，但一经形成便会对社会生活的方方面面产生持续的影响，这种影响可能是积极的，也可能是消极的。具有两千年多年封建史的中国，其受传统封建文化的影响更是严重，尤其在行政领域。中国传统行政文化是在封建社会中长期形成的，以自然经济为基础，以儒家思想为核心，儒、道、法等诸家融合互补。中国行政文化厚重的历史沉积，使得行政文化持有浓厚的传统特征，并以顽强的生命力固存于中国行政文化系统中，对我国现代的公共行政也产生了深刻的影响。
第二次世界大战以后，随着资本主义市场产品趋同化和市场竞争的加剧，在西方企业中，兴起了一种专门的组织形象管理方法——组织形象识别系统。这种形象管理的方法很快盛行于一些大型企业。企业管理和政府管理是虽然是管理的不同领域，但具有相通之处，政府公共管理往往借鉴企业管理的经验。正是在企业组织形象管理运动的推动下，现代政府部门开始越来越重视政府形象的研究，政府形象的理论研究成为一个全新的领域。政府形象是指管理社会公共事务的权威机构的整体素质、综合能力、施政业绩等客观实在，作用于公众的思想感情而获得的一种主观认知和评价。政府形象系统是一个复杂的系统，其由诸多的子系统构成，主要包括：政府理念子系统，即政府及其行政人员的基本行政理念、行政文化、行政价值观；政府行为子系统，即政府对公民的服务表现及对内部公务员的管理约束；政府外观视觉子系统，即政府的对外统一视觉标识，如某些职能部门的统一标志、服装等，政府形象系统可分为理念系统、视觉系统和行为系统三个部分。理念系统是核心,反映了一个组织的基本价值理念, 是驱动组织成员行为的精神力量；行为系统是形象塑造和传播的关键, 体现在政府行政目标制定、各项决策的实施上；视觉系统是政府形象的视觉要素, 利用政府的建筑物、办公环境、办公用品、出版物等载体向社会公众明确传达政府作为公共管理角色的理念和行为的特征。政府形象的理念识别系统主要包括政府的价值观念、精神追求、发展定位、管理哲学、法律意识、道德观念、文化认同、审美理念等等。本文的政府形象分析主要针对的这一形象系统。
有许多因素会影响到政府形象的塑造,其中文化是影响政府形象塑造的最深刻也是最基础的因素。传统行政文化在政府形象的塑造中也起到尤为重要的影响。政府形象产生于一定的文化生态环境下，文化环境的不同必然衍生出不同的政府形象。
2 传统行政文化生态下衍生的政府形象
2.1 传统行政文化是重人治而轻法治，轻法重德的倾向催生人治型政府形象
传统中国是受儒家思想支配的国度。以孔子为代表的儒家持人性善论，所以他们主张以德教化人，在治国理政方面，提倡以德治国的柔性管理。儒家思想重视伦理道德，表现在行政领域就是行政的伦理化，重感化、重和谐、重仁爱，却不太注意法制。这种思想一直影响到现代中国，使得政府在社会治理的过程中偏爱人治的方式而非法治。人们的法制观念淡漠，人治意识的影响根深蒂固，现阶段政府机关及其工作人员有法不依，执法不严的现象依旧广泛存在。具体而言，政府的行政人员在办事过程中无规可寻，往往是拍脑袋做决策，暗箱操作。公共选择理论认为：政府并非大公无私者，也是经济人，所以，如果没有健全的法律作制约，必然滋生腐败。普通百姓也是法治观念淡薄，当权利受损的时候，不是诉诸于法律而是拉关系、走后门。在社会生活中，官员的权力大于法律，凌驾于法律之上。在公民心目中的形象是人治型的政府形象。
2.2 传统行政文化是重管制轻服务，催生管制型政府形象
传统中国是一个君权至上的国度。政府在整个国家的建设中居于主导，政府把公众当作统治与管理的对象。政府官员的“官本位”意识浓厚，习惯以“父母官”的身份自居。在这样的行政文化架构中，体现等级的“尊卑”与体现秩序的“礼序”成为社会稳定的维系因素，一切均以是否有利于统治者统治社会为转移。如今，这种思想虽已丧失其存在的制度基础，但其在文化层面的影响尚有残留，且往往以鼓励牺牲个人利益来服从行政意志的方式出现，无须考虑政府是否真正为每一位社会成员提供了有效服务。在现代市场经济背景下，管制型政府已经丧失了生命力，各种弊端逐渐显露了出来，如政府机构膨胀、行政效率低下、官僚主义作风盛行、管理成本不断增长等，这些问题的出现不仅损坏了政府的形象，而且降低了普通百姓对政府的支持率及信任度。
2.3 传统行政文化的保守主义倾向，催生封闭型政府形象
传统行政文化具有专断主义的倾向，政府处于封闭的状态下运行，政府与民众的关系是单向度的，普通民众只能被动的服从政府的政策，没有一个正常的渠道伸张自身的利益。行政体系与外界是隔绝的，行政决策过程中没有民众的参与，决策的实施也没有民众的监督。这种封闭的政府运行状态，一方面，影响了民众对政府的认同，引起政府合法性危机；另一方面，阻碍了政府的变革，以适应外界环境的变化。现代市场经济是一种开放型经济，这就要求以市场化改革为导向的政府，其施政也必须保持一定的开放性和透明度，以利于与外界及时的进行信息交流，增强自身的应变能力。
3 新时期政府形象转型的目标定位
3.1 从管制型政府到服务型政府的转变
政府应从“管制型政府”转向“服务型政府”，树立服务意识，淡化权力意识。这是公民的合理要求，也是各国政府改革的方向。服务型政府是指“它是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。” 社会主义国家尽管确立了“为人民服务”的行政价值观,但是仍然没有完全摆脱封建社会遗留下来的“官本位”的束缚。传统的行政过分强调了公共权力的管制功能。服务型政府的提出，就是要把政府与人民的关系摆正，重新塑造为人民服务的政府新形象，服务型政府的重塑要求政府以服务者形象取代以往的管制者形象。政府的基本职能也必须由过去重权力控制职能的“以政府为中心”转换到强调公共服务职能的“以顾客为中心”上来。具体而言：要求限制政府职能，理顺政府与企业的关系、政府与市场的关系、政府与社会的关系以及政府内部各部门之间的关系。政府主要职责是做市场和个人不能做、不愿做和做不好的事情，把有限的行政资源放到该管的事情上去，达到优化资源，提高政府的效率的目的。政府应把主要精力聚焦于宏观调控、维护市场规则、提供公共服务方面上来。
服务型政府的提出主要基于两个理论依据：一是从契约论的角度来看，政府的公共权力来源于人民的让渡，人民是权力的真正所有者，因此，政府权力理应为人民服务，保护社会公众的共同利益，维护社会的良性运转，人民是裁判者。二是从公共经济学的角度来看，政府的运转和活动是靠公民所交纳的赋税支持，公民理应从政府那里得到相应的回报。以服务型政府为我国政府改革的目标，实际上就是规范政府在运用公共权力过程中的理念、行为，通过政府自身再造来改善政府在公众中的形象。总之，市场经济下的政府必须要树立服务社会、服务公民、服务企业、服务市场的新观念，积极探索为人民服务的途径和手段，实现建设服务型政府的目标。 3.2 从人治型政府到法治型政府的转变
1996年春，江泽民同志在中共中央举办的第三次法律知识讲座上首次提出“加强社会主义法制建设，坚持依法治国”，这是我党第一次正式提出“依法治国”。依法治国是党和人民在反思历史教训基础上的理智选择，依法治国的关键是依法行政，要求政府严格依照宪法、法律和法规实施管理职能，改变政府依靠人格化权力结构运行的人治局面，依法行使对整个社会的管理权，以及对政治、经济、社会等各种关系的调适。建立健全一整套廉洁奉公的法律和法规，将公共权力强制性地拉入到规范运用的轨道中，这是推动反腐斗争和廉政建设依法有序进行的有力保证。建设法治型政府是现代政府形象转变的关键性环节。
3.3 从封闭型政府到开放型政府的转变
从政治学的角度来看，公民的政治参与度程度与受教育水平密切相关，公民的文化素质越高，参与政治的积极性就越高。在现代社会中，由于公民的受教育水平越来越高，因此强化了公民的政治参与需求。但公民的政治参与是以政府的信息公开为前提的。要求政府信息公开，不仅是人民拥有的基本权利，更是政府的义务与责任。世界上许多国家都在积极的加快政府信息公开的法制化建设，制定和颁布有关信息公开方面的法律规章。从我国政府政务公开的实际情况来看，社会成员对政府信息的需求与政府信息供给存在着巨大的差距。有很多应该公开的信息都未能公开，政府信息公开没有走上制度化的轨道。因此，建设开放型政府的基础性工作是政府利用现代网络手段促进信息公开透明。
4 构建与现代政府形象相适应的行政文化途径
4.1 转变观念，树立法律至上的观念和现代服务观念
观念是行为的先导，行为受一定思想观念的制约，反映个体的内在思想。正确的观念能够催生正确的行为，反之，则会产生错误的行为。政府的形象转变同样受到传统思想观念的影响和制约。一方面由于受传统的“官本位”思想的影响，缺乏法治意识和服务意识，习惯于利用简单的行政命令手段推行政务。正是基于此，使得他们成为行政改革的巨大阻力，不愿改革；另一方面，长期生活在中央集权制下的普通群众，习惯于被动地执行政府的行政命令，对政府具有较强的依附心理，客观上助长了政府机关工作人员的非民主作风。因此，政府应积极打破旧观念对政府工作人员的束缚，解放思想，树立服务意识和法治意识，尊重人民的意愿及其利益诉求，切实维护人民的合法权益，视自己为人民的公仆。用企业家的精神来改造政府，注重政府服务能力的提升，视人民为顾客，是服务的对象而不是管制的对象，树立“顾客至上”的理念。进一步转变干部的思想作风和工作作风，着力帮助老百姓解决最关心的实际问题，为社会提供优质的服务，想人民之所想，急人民之所急。
4.2 建构现代政府形象，离不开政府相应的人力资源支持
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