为了适应社会变迁，缓和人口压力，清廷先后积极推行了几项重要的措施，举凡改土归流、垦拓荒地、丁随地起等，都直接或间接地加速了人口的流动。由于西南地区各少数民族的历史及地理背景，彼此不同，其社会经济的发展，并不平衡。因此，历代以来，对西南少数民族的治理，遂不尽相同，大致可归纳为三类不同的制度：第一类是流官统治的地方，其各项制度，与内地基本相同：第二类是土司统治的地方，由各少数民族酋长充任各级士官，准其世袭，其制度与内地不同；第三类是既未设置流官，亦无土司的生界部落，各部落彼此不相统属①。据统计，清初以来，曾经存在过的土司，大约有八百多个，主要是分布于湖广、云南、贵州、广西、四川等省。清廷在如此广大的区域内设置大量土司，就是想要建立一套和当地的*、经济发展及风俗习惯相适应的制度，以便于清廷的统治（21），但土司制度是一种特殊的地方政权形式，具有浓厚的割据性，土司势力不断发展，已有尾大不掉之势。
康熙五十一年（1712）二月二十九日，清圣祖御畅春园内澹宁居听政时，面谕九卿詹事科道等员云：“我朝七十年来，承平日久，生齿日繁，人多地少。从前四川、河南等省，尚有荒地，今皆开垦，无尺寸旷土。”（22）内地已经人满为患，苗强广亵，改土归流后，可以垦荒，容纳内地过剩的人口。清代改土归流的实行，并非始自雍正年间，顺治、康熙年间，已在云南、四川等地区开始改土归流，但当时仍以绥抚为主，到了雍正初年，才开始大规模地进行改士归流。据辞书的解释，所谓改土归流，就是改土官为流官，即废除世袭的土官制，而改为临时任命的流官制，流官受命于政府而随时调动（23）。易言之，改土归流是指废除土司，代之以流官，变间接统治为直接统治，实行和内地一致的各项制度及措施。改土归流一词，满文读如 “ aiman i hafan be halafi，irgen i hafan sindaha.”意即 “改土官，授民宫”。改土归流后，土司苗疆，与内地无异，于是更换世袭的土官，而任命内地民官，从满文的翻译，有助于了解改土归流的含义，所谓改土归流，就是指前述第二类土司统治地区及第三类生界部落设置民官而言。改土归流的结果，就是边疆逐渐内地化，在原来苗疆地区实行和内地一样的各项制度及措施。
雍正初年，高其倬在云贵总督任内已开始改土
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