（二）相关的行政组织与官僚运行机制严重影响了政策的制定和实施

作为一项政策，清政府并未将引进侨资政策的实施列入有关机构及官员的基本和主要的工作任务中，更未设立专门的执行机构。而更多的是作为一项倡导性的政策。实施过程中，又一如既往地保持着权力的分散与个人化特征。这种政策定位，并未形成自上而下积极推行的氛围，与引入侨资对于当时社会的需要，是不相适应的。由于轻视华侨事务的传统思想观念根深蒂固地影响着高层决策集团，在决策实施方式时仍惯性地因袭了旧的多头*的外事处理方式，即无论是地方督抚，抑或出使大臣与外交官，各方都执有相对独立的实施政策的行政权。这一方式带有突出的重地方、轻中央，重个人、轻政府的特征。因为，中央政府并不直接派专门代表前往华侨聚居地，而是将一切事务放归地方封疆大臣办理，这样，国内与海外华侨发生直接联系的中介主要是督抚派出的代表。另外，由于政策的贯彻实施过分依赖握有地方实权的督抚，从而深受个人因素的制约，他们对引进侨资的重视程度及推动力度都直接影响着实施效果。所以多头*的实施方式对引进侨资政策的推行形成两大不利因素：其一是引进侨资政策的统一性与连续性得不到保证。在政策的实施过程中，各省贯彻政策的力度因地而异，那些不重视华侨经济实力和对华侨有偏见的督抚所在省份，一般很少有吸引侨资的具体措施和办法。如同为主要侨乡的广东与福建相比，就有一定差距。不仅如此，即使是同一省份，此督抚与彼督抚认识与态度上的差别，还进而会导致政策失去连续性。这种地方与个人色彩浓厚的省自为政、人自为政的局面是典型的由于决策失误造成的严重随意性。它更因中央缺乏强有力的、统一的监督机构而导致政策的可信度低。这一切无疑会严重挫伤侨资回国的尝试欲念。其二是不利于清政府在华侨社会中新形象的建立。清政府能否成功地争取到侨资，一个重要的因素就是改变长期以来它在海外华侨中受敌视的形象，赢得华侨信任。要实现这种转变，除了政策的改变，至关重要的是要充分展现其政权的开放、有责任心的性能和较强的办事效率，这是侨资回国的前提和保证。然而，此时的清政府并没有充分认识到这个重要性，政策实施过程中，行政机构运行机制并未作出相应的实质性变革，致使华侨

 << 上一页  [11] [12] [13] [14] [15] [16] [17] [18] 下一页