一、中央设立理藩机构

   理藩机构是清代理藩制度的基础，是这一制度得以推行的组织保障。清代中央的理藩机构，最初称蒙古衙门，《清史稿》一书记载它的设立时间是崇德元年（1636年）。3但是，在《清太宗实录》中，天聪八年（1634年）已经有蒙古衙门及其办事人员的记述。4不过，以崇德元年为界，此前，清政府处理蒙古事务所派遣的人员，史书记述中多没有写明是蒙古衙门的官员参加，此后，蒙古衙门官员几乎参加每一件有关蒙古事务的处理。这对我们认识蒙古衙门的设立有所启示。可能的情况是，天聪年间蒙古衙门设立时，尚属初创阶段，机构本身还不健全，活动也不多，崇德元年以后，随着漠南蒙古十六部四十九贝勒归附清政权，皇太极为加强对蒙古各部的统一管理，蒙古衙门的作用日益明显，处理蒙古事务的活动也越来越多，蒙古衙门机构逐渐完备，于是，崇德元年六月，“以尼堪为蒙古衙门承政。”5当时，蒙古衙门的官员只分两个等级，即承政三四员，其余皆为参政。由于后来蒙古各部落尽来归附，

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