帅胸中无数，难以合理调配兵力。第三，更严重的是，由于军队平时分地驻防，一旦遇有战事，才从各地各营中抽调兵士集合成军，另派将领统率。这样临时凑合成军，必然因人地不同，习尚各别，再加之封建军队本身的宗派性、地方主义等痼习，统帅用兵自然难以运用自如而收得指挥之效。曾国藩敏锐地看到这一点，他说：“盖缘调兵之初，此营一百，彼营五十，征兵一千，而已抽调数营或数十营之多，其卒与卒已不相习矣，而统领之将又非平日本管之官。一省所调若此，他省亦如之。即同一营也，或今年一次调百人赴粤，明年一次调五十赴楚，出征有先后，赴防有远近，劳逸亦遂乖然而能以相入，败不相救之故半由于此。”(《曾文正公全集。杂著》卷一，页19；卷二“营制”。)造成这种弊端的发生固然有兵力如何调配的问题，然其根源则在于绿营编制本身存在的毛病。为此，曾国藩采取了两项改进措施。
其一，仿戚继光军队编制之法，采取以“营”为基本单位的兵员定编制。最初，他把部下罗泽南、王鑫率领的一千多湘勇，分成左、中、右三营。营下设“哨”，哨下设“队”，每营360人。第二年（1853）年底，曾国藩在衡阳增募水陆两军，每营改为500人，并成为湘军定制。“营”的兵员数目是固定的，兵员增加，营即跟着增加，而每营的人数不变。这样的军队编制，平时利于训练，战时有利调遣并便于布阵，在一定程度上消除了旧绿营因编制定员不一，不易训练，不便合理使用兵力的弊病。
其二，以营为基本单位，营下设哨，哨下设队，层层管辖，层层节制。又加上规定由营官物色哨弁，哨弁挑选什长，什长募集勇丁的统兵亲选之法，就基本上克服了旧绿营那种由于东抽一百，西调五十，临时凑合成军所造成的号令不行，行动不一的混乱状态。古代军事家孙子曰：“治众如治寡，分数是也。”(《孙子兵法·势篇》。)所谓的“分数”，即指军队的组织编制。李贽为其作注：“分，谓偏裨卒伍之分；数，谓十百千万之数，各有统制，而大将总其纲领。”
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