1861年，是总管外交、外贸和一切与外人打交道的临时机构。它仿照军机处的建置，以恭亲王奕訢、大学士文祥及户部侍郎宝鋆等主持其事。奕訢等人同时兼任军机大臣，主持枢务，遂使军机处和总理衙门形成两个机构一个实体的局面，从而提高了总理衙门的地位。由于兴办工业要引进机器设备、聘任外国技术人员乃至在诸多方面与外国打交道，总理衙门遂责无旁贷成为早期筹划、指导洋务运动的中心。此外，清廷还逐渐将两江总督和直隶总督兼任南北洋通商大臣，遇事与总理衙门咨商；放手让沿江沿海将军、督抚讲求洋务，从而使清廷上下有了虽非专门但却有一定规模和权势的机构推进洋务运动。
在政策方面，为适应创办和发展军事工业的需要，清廷在沿用旧式官办手工业办法的基础上，逐步摸索改进，形成了一套容纳大机器生产的作法。主要是：一、所有军事工业一律官办。即由封建政府出资兴办，委任官员管理。这既沿用了已往官办手工业的办法，又允许引进、仿制和使用新式机器设备，使之服从于加强晚清封建统治集团军事、*的需要。二、所有产品不是商品。不过在政府调拨过程中，有时为了弥补军事企业经费，相互之间要计值补偿。三、为解决人才匮乏，除积极搜寻了解西方科学技术的知识分子外，主要是允许以高薪聘用外国技术人才、管理人才和翻译人才。聘用办法，一般采用合同制，严格规定聘用时间、任务和奖惩条件，使企业不致大权旁落又使被聘洋人得到合理约束。四、允许创办新式学堂，培养新式人才；允许向国外派遣留学生。这显然是在传统的科举制度外另辟一条培养为机器工业所急需的新式人才的道路。以上诸项举措，为军事工业的创办、西学的引进和新式人才的培养提供了条件，并为此后发展民用工业所汲取。
由于政局稳定、上下一致、机构得力、政策适宜，使沪、闽、宁、津四大军事骨干企业和同文馆、上海广方言馆等新式学堂得以迅速开办，并能够顶住顽固派的种种责难与反对，包括击溃同治五年（1866年）间顽固派掀起的反对在京师同文馆增设天文算学馆的狂澜，洋务运动呈现出少有的生气。
然而，封建统治集团的阶级本性决定了他们的所谓团结和稳定只能是暂时的和表面的。慈禧作为这个集团的代表人物，一心追求的是建立个人独裁。她绝不允许他人与自己平起平坐，更不会长期听人摆布，一旦稍有实力和经验便开始排斥奕訢。同治四年（
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