为了便于进行统治，清朝政府还把蒙古分为“内属蒙古”和“外藩蒙古”。内属蒙古亦称游牧八旗，包括察哈尔八旗、归化城土默特二旗，以及牧于热河、呼伦贝尔等地的一些旗。此外，在伊犁、塔尔巴哈台、科布多等地的厄鲁特、扎哈沁、明阿特等部，以及西藏的达木蒙古，都属于游牧八旗。游牧八旗直辖于朝廷，由内务府或派设的将军、大臣、都统等进行管理。

外藩蒙古包括漠南蒙古和漠北喀尔喀蒙古、新疆厄鲁特蒙古、阿拉善和额济纳厄鲁特蒙古，青海各部蒙古等。其中漠南蒙古六盟四十九旗称“内札萨克”，故称内蒙古，余外各盟旗统谓“外札萨克”。“外札萨克”各旗多地处边疆或民族杂居区，清朝政府基于加强国防和镇压人民反抗的需要，规定除阿拉善和额济纳二旗外，所有“外札萨克”兵均分别归所在的乌里雅苏台定边左副将军、科布多参赞大臣、伊犁将军和西宁办事大臣奏调统领，并负责监督屯戍、驿站、互市等事。

外藩蒙古实行札萨克制度。按照此种形式，旗是基本行政组织，也是军事单位。每旗设札萨克一人，管理旗务。札萨克拣选本旗内授有爵位的封建主充任。旗下设佐，或称箭、苏木，其长官叫佐领（或呼箭长和苏木章京），承办编审户丁、征收税银、征发人夫，也负责调解民事纠纷之类。为了加强对蒙古人民的控制，还规定每十家立一什长。贵族家庭各于本族内设置族长，叫“努图克达”，处理家族内部事务。旗之上设盟（阿拉善蒙古和额济纳蒙古均不设盟，青海各

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