辽朝实行州县制可追溯到建国前建立的“汉城”。当时，中原地区藩镇混战，“幽、涿之人多亡入契丹。阿保机乘间入塞，攻陷城邑，俘其人民，依唐州县置城以居之。”传说，阿保机曾对反对他建国的诸部大人说“吾欲自为一部以治汉城。”[13]阿保机及其他契丹贵族俘掠汉人所建的城邑—“汉城”星散在草原上，有的设置为州县。如龙化州，始置于唐天复二年（902），太宗升节度；仪坤州及附属广义县，太祖“应天皇后以四征所俘居之，因建州县”；[14] 福州，后族萧翰南征俘掠汉人所置。[15]太祖神册三年（918），兴建皇都城，太宗时改称上京临潢府，所居“皆中国人，而并、汾、幽、蓟之人尤多”。[16]契丹又乘汴晋争战之机，攻取平、营二州，设置卢龙军节度使。[17]阿保机去世前，契丹征服了渤海国，置东丹属国，统渤海州县。太宗耶律德光则割占了燕云十六州，升幽州为南京幽都府，仍沿用卢龙军号，统辖山前蓟、涿诸州；开泰元年（1012）落军额，改幽都府为析津府。[18]平州节镇军号改为辽兴军,与南京各为一道。[19]山后诸州，改新州为奉圣州，与朔州、蔚州并升置节度使州，云州、应州仍为节镇州。山后诸节镇州互不统属，辽圣宗统和初年，为适应对宋边防的需要，由驻防山西的南院大王“兼领山西诸州事”；四年（986），宋师北征，南院大王受命“总知山西五州”。[20]

辽朝的州县基本可区分为朝廷直属州县、隶属宫卫的州县、头下州县三类，划分标准主要是依照州县人户依附关系及提供租赋劳役的对象不同。朝廷直属州县主要集中在原来的汉地，即山前、山后幽蓟、营平、云朔之地；东丹王耶律倍弃国南奔后，东京及东丹国的部分州县也直属朝廷；上京、中京及隶属中京的10个观察、刺史州也直属朝廷。隶属宫卫的州县和头下州县绝大多数是辽朝前期俘掠汉、渤海人，于契丹腹地或草原与农耕之边缘地带设置的，今西拉木伦河、老哈河、西辽河流域是其主要分布区。建国前，这些州县及规模较小的城、寨、堡在性质上并无区别，都是契丹贵族的私城，即头下城；建国后，皇帝设置了斡鲁朵（宫卫），原来属于他的州县隶属宫卫，披上了国有或官有的外衣；原来属于贵族的头下城邑名义上仍是私城，但国家加强了对它的控制，如由朝廷赐予州县额，节度使甚至刺史由朝廷任命，所属人户向国家交纳一部分赋税。头下主犯罪或绝嗣，头下城没收入官，或者隶属宫卫，或者直隶朝廷。[21]头下军州属“私城”，与官有的其它两类州县的区别是明显的。[22]隶宫州县与朝廷直属州县的隶属关系及其界限，当时也是明确的。如恩州，“初隶宫，后属中京”；利州，“初隶宫，更隶中京”；兴中府黔州，“初隶宫，更隶中京，后置府来属”；望云县，“号御庄”，景宗置县，“直隶彰愍宫，附庸于此（指奉圣州）”。[23]隶宫州县除向宫卫承担赋役义务外，其行政、司法大概也要向本宫负责。据《韩荀墓志》记载，他由知归化州秩满，“除彰愍宫都部署，掌纶版图，抚绥生齿，陪四朝之羽卫，覆数郡之刑名”。[24]他担任的当是汉人行宫宫使，除掌管本宫汉人宫分户外，还负责审覆隶宫州县的刑名。所以宫使的官秩在节度使之上。[25]以上三类州县中，直隶朝廷的州县、隶宫州县都呈上述复式层级关系。头下军州由于记载缺略，我们甚至找不到它们辖县的记载。5京留守兼京府府尹，所辖州县都是直隶朝廷的，并无隶宫州县、头下州县；《辽史·地理志》载上京临潢府“统县十”，其中有4个县隶宫，实际并不归上京管辖（不排除原来隶宫，后来变更隶属关系的可能）。尽管5京留守的官秩高于节度使，但他并不统辖节镇。统辖各类州县的5京道是不存在的。[26]辽朝踵唐五代惯例，以“道”指称节度使辖区，“道”“路”或可通用。如统和四年五月，“以军捷，遣使分谕诸路京镇”（《辽史本纪》）；重熙年间，兴宗以耶律官奴族属尊贵，“乃许自择一路节度使”，官奴坚辞，“加归义军节度使，辄请致政”。辽末仍有以“路”称府州的记载，如《辽史·天祚皇帝本纪》天庆八年载：“时山前诸路大饥，乾、显、宜、锦、兴中等路，斗粟直数缣”。辽朝结束了幽、云地区藩镇割据的局面，境内各节度使统一由中央任命，蕃汉并用，文武并举。[27]各类州县行政上统一向主管州县及汉、渤海人宫卫事务的南枢密院负责；军事上分隶诸总管府、统军司、招讨司，由主管全国军事的北枢密院统一指挥。[28]财政上，各类州县分区域隶属8个财赋路。

二

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