6]，但行省设置仍然长期保持，这主要是由平宋以后江南的动荡局势所造成的。南宋残余力量长期坚持抵抗，后来江南人民又因不堪赋役重负而纷纷起事。在这样的背景下，位尊权重的行省不但不能罢撤，反而需要进一步强化事权、明确责任，以便及时而有效地镇压反抗行动，维护元朝在江南的统治。于是就出现了至元后期到成宗初年有关行省的一系列规定，包括核定行省官制及辖区、授权行省总领管内政务、定行省官迁调之法、并行枢密院于行省等等。如《行省制度研究》所言，这些措施使得行省的基本性质由中央派出机构演化成为地方最高官府。
总体而言，元朝的行省是从北方推广到南方的，但它在南方以及西南边陲的四川、云南却体现出更强的生命力，首先得到了充分发展。这与南方和西南距离元朝中央相对较远、中央难于直接控制有很大关系。当元朝新定江南、连续设立行省之际，行省在北方却一度萎缩。荆湖行省随着元朝大军的南下不复存在，原设于东北的北京（或东京）行省也被废罢。至元十五到二十三年，北方只有陕西、甘州（或宁夏）两行省，且置废不常。然而在南方趋于成熟的行省管理体制反过来又对北方产生了影响。至元二十三年二月，廷议“以东北诸王所部杂居其间，宣慰司望轻”，罢宣慰司，设东京行省（后改称辽阳行省）。四月，中书省臣又请立“汴梁行中书省”，圣旨以河南“户寡盗息”未予批准。[17]河南虽未设省，但陕西、甘州（寻改甘肃）两行省的建置却在这段时间内基本稳定下来。到至元二十八年十二月，终于设立河南行省。河南行省之设又使得南方的江淮、湖广行省辖区发生变化，两省的“江北州郡”除个别地区外都被“割隶”河南，江淮行省也因而更名为“江浙行省”。至此元朝行省的辖区划分初步奠定，“地方化”已大体完成。
从元朝行省地方化的过程可以看出，尽管它与前代王朝的“行台省”、“行省”有某种联系，但仅凭前代的影响，尚远不足以使它在元朝发展成为一套完备的制度。其制度定型的决定性因素，事实上与行御史台一样，仍然是“元王朝特殊的政治军事形势及需要”、“对征服区域控制的政治军事课题”。特殊的民族统治背景，使得行省制度蒙上了一层与汉地传统中央集权体制不甚协调的外衣，所谓“蒙汉二元制”，其含义主要应在于此。我们还可以从当时汉族士大夫对行省制度的批评当中体会这一点。如南宋降臣程钜夫在题为《论行省》的奏疏中说：
窃谓省者，古来宫禁之别名，宰相常议事其中，故后来宰相治事之地谓之省。今天下疏远去处亦列置行省，此何义也？当初只为伯颜丞相等带省中相衔出平江南，因借此名以镇压远地，止是权宜之制。今江南平定已十五年，尚自因循不改，名称太过，威权太重，凡去行省者皆以宰相自负，骄倨纵横，无敢谁何。所以容易生诸奸弊，钱粮羡溢则百般欺隐，如同己物，盗贼生发则各保界分，不相接应，甚而把握兵权，伸缩由己，然则有省何益，无省何害？……今欲正名分，省冗官，宜罢诸处行省，立宣抚司，……凡旧日行省、宣慰司职事，皆于宣抚司责办。[18]
如《行省制度研究》所指出，程氏的上述批评事实上不无偏颇之处。但值得注意的是这种批评似乎并非个别事例。南宋遗民马端临著《文献通考》，在卷五二《职官六》记述魏晋隋唐“行台省”之制后，引用南宋胡寅之论云：“是政出于朝廷，又出于行台，夫岂国无异政之体哉！”接着他自己又评价说：“然则行台省之名，苟非创造之初，土宇未一，以此任帷幄腹心之臣；则必衰微之后，法制已隳，以此处分裂割据之辈，至若承平之时，则不宜有此名也。”考虑到马氏在《通考》中较少发表自己的议论，上面这段话就颇有可能是借题发挥，目标针对的是元朝行省。宋朝原无行省之制，这或许可以部分地解释行省受到的批评（程钜夫建议设立的宣抚司实际上即以南宋制度为范本）。但生长于北方原金统治区的王恽也有同样的看法。成宗即位之初，王恽上《元贞守成事鉴》，其中一款以“慎名爵”为题，略云：
今四海一家，廓然无事，收揽威权，正在今日，朝廷宜重而惜之不轻与。人谓如李唐季年使职或带相衔，初无分省实权。何则？既远阙廷，岂容别置省府。所以然者，盖亡金南渡后一时权宜，不可为法。[19]
王恽与程钜夫虽来自不同地区，站在各自不同的角度上追溯了行省出现的背景，但却殊途同归地强调行省只是一种“权宜”产物，不应成为经久之制。这只能说明行省制度与唐宋以来汉族社会日益强化的中央集权观念确实有很大抵触，并非汉地制度自然发展的结果。
然而，类似的反对言论并未起到作用，这是因为行省的确适应元朝统治的特殊需
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