康熙二十八年（1689）喀尔喀蒙古三汗部为噶尔丹所扰，向清朝投诚内徙。三十六年（1697）噶尔丹败亡，始还故土。雍正十一年（1733）设定边左副将军，驻札于乌里雅苏台城，故又称乌里雅苏台将军，统辖唐努乌梁海、科布多地方及喀尔喀四部（雍正年间于三部外增设赛音诺颜部）官兵，并会办库伦以西事务。

乾隆二十七年（1762）清廷于库伦设办事大臣：

“专理与俄罗斯通商之事，并抚驭哲布尊丹巴呼图克图。治所在土谢图汗部右翼左末旗之南中旗之北。其在土拉河以东、科鲁伦河以西者，为东库伦；在土拉河以西、鄂尔坤河以东者，为西库伦。”[10]

乾隆二十六年（1761），清廷于科布多设参赞大臣，管辖范围：东至乌里雅苏台界，西至伊犁塔尔巴哈台巴里坤界，南至瀚海界，北至俄罗斯界。[11]参赞大臣主要负责这一地区的旗务、年班、围班、牧厂、屯田、卡伦、军台等。

乾隆朝第一次对准战争结束后，乾隆帝对西北地区的军政建制，曾设想沿用“众建以分其势”的做法，对天山北路的准噶尔部，“就其四部，分封四汗”，对天山南路回部，命大小和卓木统属旧部，“俾之各自为守，以奉中国号令，聊示羁縻而已”[12]。但随之阿睦尔撒纳及大小和卓木的叛乱，使得乾隆帝改变了这种想法，决定采取直接派官驻兵的管理方式。

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