战乱中，围绕整顿绿营，清统治层主要提出了以下诸种主张：

1.化散为整。免去绿营汛弁分防之役，革除绿营“差操不分”的弊病，选用能将，勤操苦练，废弃弓箭，专精火器。2.裁兵加饷。绿营饷薄不足以赡身家，多兼营小贩，致士气涣散，沾染市井习气。故需厚给粮饷，使其专心兵事，增加战斗力。然加饷又不损国计，则需裁兵。3.改勇（此为勇营之勇）为兵。时绿营多有缺额，普遍认为，战事终止勇营即当裁撤，然可用能征惯战的勇丁补充兵额。4.建立州县地方军。5.以勇营制度改造绿营。亦即设立“练军”。上述主张，无一不是在战乱之中“绿营官兵形同虚设”、“绿营额兵则几如虚设”（注：《皇朝经世文编续编》卷七六；《皇朝经世文续编》卷一一○，李东沅《论民团》。）的惊呼之中，从军队武装角度对双重统治格局的调整与再建。“化散为整”、“裁兵加饷”，实际是放弃了绿营以汛弁驻防对基层社会的军事控制，更为广泛而彻底地将基层社会的治安防卫交给了基层社会组织自己的武装。

 “改勇为兵”和“以勇营制度改造绿营”的设立“练军”，虽然由于“兵”与“勇”本质的不同，前者未能普遍实行，后者未能收到实效，但却反映了清廷将“勇”纳入“兵”的轨道；以上层政权的“兵”为体、以基层社会的“勇”为用的想法，却使得“勇营”的诸多将领成为了经制军——绿营练军的统帅。同时绿营积重难返，在设立练军的同时，最终确立了“勇营留防”的政策。

同治元年(1862)七八月，淮军将领刘铭传奉调赴直隶提督本任，率淮军勇营万人，驻近畿保卫京师。“勇营”便也合理合法地存续至清末。与“练军”同时的“勇营留防”，标志着从基层社会武装脱胎而出、由基层社会实体组织的代表——绅士领导的新军，不但镇压了太平天国和捻军，平息了19世纪中期的战乱，重建了统治秩序，而且留驻上层政权，充当了主力国防军的角色；其掌握军权的各级将领则代表着各地方基层社会实体组织进入了上层政权。

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