然而，在西南少数民族地区，除大片大片的土司统治区以外，还有一些地方，中央王朝并没有建立起实际统治。这不仅在明代有，清代也同样存在。其他地方不说，而往往被认为在雍正年间实行改土归流的黔东南苗族地区和湘西六里庙区，就属于这类地方。直到雍正初年，这里既没有派驻流官，也未设置土司，被人称为“生界”或“生苗”。

这些“生苗”地区的社会发展水平，一般都比土司区落后，基本上处于向封建领主过渡的阶段。*上“有族属”，“无君长”，“不相统属”[3]。既没有统一的行政机构，也没有统一的首领。如在黔东南苗族地区，社会组织的基本形式，是互不隶属的“合榔”和“合款”。榔、款的首领称榔头、款首，多由族大富强部落头人担任。没有常设的办事机构和军队，也没有法庭和监狱。当然，也就更谈不上像土司那样，对封建王朝有纳贡、输赋、供征调的义务。在这里，我们不是要讨论这些地方的社会发展形态，而是要说明这些地方无土司存在。无论是直接的，还是间接的，封建王朝都没有建立起统治权力，因而被他们视为“化外”之地。明清两代王朝，为了在这些地方建立统治，在雍正以前，也曾多次进行尝试。有时发兵征剿，有时派官招抚，均未达到目的。有的未及深入，就宣告失败；有的虽曾深入，但未等站住脚跟，又被迫退出。在不得已情况下，封建王朝也采取过令附近土司担承监视的办法，也无济于事。湘西六里苗地，曾责令保靖土司担承，但“徒有担承之名，毫无实际”[4]。在贵州，像思州宣慰司、思南宣慰司、水西宣慰司这样的大土司，在明和清初实行改土归流之后，黔东南“生苗”地区周围的一些小土司，势力单薄，自顾不暇，对“生苗”更无力问津。正如鄂尔泰所说：“贵州土司向无钳束群苗之责”[5]。《贵州通志》的编纂者也说：“生苗不籍有司，且无土司管辖”[6]。所有这些都说明，在黔东南和湘西“生苗”地区，雍正年间清王朝在这里设官建治以前，既没有建立流官统治机构，也没

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