所谓改土归流，系指废除土司，代之以流官，变间接统治为直接统治。因此，这只能在有土司的地方进行。如果根本无土司存在，也就无改土归流可言。所以，要正确地评价改土归流，就不能不弄清楚改土归流的地区。否则，这种评价就缺少可靠的依据，是不科学的。据笔者粗略统计，雍正年间，西南被改流的土司，土县和长官司以上，共有六十多个，拙文《论改土归流的进步作用》（载《清史论丛》第二辑），已列出具体名单，这里不再赘述。

清王朝在西南五省袤延数千里的范围内废除割据一方、各自为政的土司以后，分别设立府、厅、州、县，委派有任期，非世袭的流官进行统治，并实行和内地一致的各项制度与措施。如设立保甲，编查户口、丈量土地，清理钱粮，建立学校，治河修路等等。从而大大加强了在西南的统治。

但是，清王朝并不以此为满足，在推行改土归流的同时，又在无土司之地黔东南和湘西“生苗”地区，进行设官建治。这件事和改土归流一样，虽然大规模地进行，是在雍正四年（1726年）鄂尔泰任云贵总督以后，但在这之前，已有人向朝廷提出建议。雍正三年（1725年），署贵州巡抚、威宁总兵石礼哈，奏请在黔东南苗族地区添兵设镇，并提出剿抚“生苗”的具体办法：“先调兵驻防，堵截前后去路，并禁通盐货，断绝必须之物。措置停妥，即一面宣布威道，俾其知所怀畏。倘一、二年后不受招抚，则调集四路兵丁，捣其巢穴。”[7]雍正对如此重大行动，一时主义不定。他一方面顾虑石礼哈办事“不加缜密”，“倘苗民探知此信，恐于未事之先，即预思阻挠，妄起衅端。”[8]批评石礼哈好大喜功，少年孟浪。另一方面，他又考虑，如果“熟计万全”，真能做到把广大“生苗”地区置于自己的统治之下，“改设镇标，增添士卒，则湖南之靖州、天柱等州县，俱当归并黔属”[9]，也是一件大好事。于是，他先将奏折批转云贵总督高其倬详加斟酌，又召见进京述职的前贵州巡抚毛文铨，面询得失。毛文铨只知附和雍正的口气，并没猜透他内心深处想的是什么，便说“此举可以不必，如果地方文武得人，苗民向化，即现在所有数百兵卒，尽可弹压。若苗民

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