（四）对国家文化管理职能定位的缺失，导致政府管理文化的越权、缺位和失职
 
      保护公民的文化权利和实现公民文化利益是国家文化管理职能的本源和文化政策制定的基点。公民的文化主体地位是自主的、具体的、现实的而不是赐予的、虚拟的、理想的。政府确立以人为本的文化管理理念，依法保障公民的文化权利，实现公民的文化利益，就必须正确理解和处理公益性文化和经营性文化的关系，准确定位是政府行使管理文化职能。公益性文化事业的本质决定了它公共性、服务性和不可排他性，它强调政府和公共部门主动无偿的为公众提供文化服务的本质。经营性文化产业的市场特征决定了它的消遣性和盈利性，它强调的是市场主体为民众提供文化消费服务的自主趋利性。公益性文化事业和经营性文化产业属性不同决定其运作主体、实现方式和发展规律的差异，两者又相互促进，统一于服务于人的精神需求上。公益文化设施在服务公众，服务社会时，那些超出公共文化服务，满足特殊需求活动也兼有经营的性质。经营性文化产业的市场性并没有完全改变它特有的公益文化性质，它特定的内容和便捷的传播渠道，既丰富公民精神文化生活，又承载着传播公益文化的功能。政府作为公共文化管理和投资的主体地位，应适应经济社会发展的需求不断完善投资公共文化设施和文化服务的政策，吸引更多更好更有效的文化投资和服务，形成政府主导、多元投资、社会合作的管理格局。长期以来，由于对文化的片面的理解，我们把文化完全意识形态化、抽象化和政治化，以统一的标准去衡量文化创作主体和受众的政治态度，以革命的激情去挞伐一切外来文化，以粗暴的手段去斩断传统的、民族的文化，用国家权力剥夺公民文化权利，侵犯公民的文化利益。公民享受与经济发展相适应的公共文化产品和公共文化服务是公民文化权利之所在。能否提供更多更好的公共文化产品和公共文化服务，也是现代社会衡量一个政府能否有效履行自己职责的一个重要方面。政府所能提供的和公民所能享受的公共文化服务是对等的、具体的和现实的。基层文化设施的缺失和基层文化服务弱化恰恰反映了政府还没有把为民众提供最基础的文化服务作为自己的职责，而政府无视文化产业给基层文化带来的发展机遇，疏于基层文化市场的引导和管理，对民间资本投资文化的热情和动机麻木不仁，漠视人民群众的精神文化渴求和文化权益，又从另一方面反映了政府还缺乏把握文化发展规律、驾驭文化市场和提高文化服务水平的能力。 

      三、建构基层文化制度体系的政策建议

      文化建设与社会主义市场经济、民主政治、和谐社会一起构成社会主义现代化的总体布局。基层文化建设的程度、范围和质量是国家社会文明程度的标志，也是人民群众是否真正享有文化权利，享受改革带来的发展成果的标准。如果说经济发展了，人们所享受的文化服务和自主选择文化消费的权力减少了，思想道德水平和科学文化素质的差距拉大了，文化与经济社会发展的脱节了，那么，这就说明我们在文化发展战略和文化管理体制上存在着明显的缺陷，这就要求我们从根本上建构基层文化的制度体系，从根本上解决影响基层文化建设的体制性障碍，促使文化与经济社会协调发展。

      （一）转变党管理意识形态的执政方式，把基层文化建设纳入国家文化管理体制

      转变党管理意识形态的执政方式，提高党的文化执政能力是建立国家文化管理体制的核心。在相当长的一个时期里，文化在我国的国家政治社会生活中占有特殊的地位，关于意识形态领域里的阶级斗争理论，是我国文化管理的基本理论。用意识形态理论规定国家文化管理的主要任务和职能，是我国文化管理重要特征。按照文化生产力的理论，文化的物的特性与意识形态性是两种不同的属性，文化的公益性和经营性，营利性与非营利性在一定程度上与之存在着对应关系，这种划分明显的表现出国家文化管理意志和管理政策的制度性重大转型，表明文化生产力理论将成为文化体制改革理论创新和文化转型的基础。如果不能在关于党管理意识形态与国家文化管理目的、政府文化管理职能和大众文化产业化发展之间取得理论上的重大突破，就不能为我国全面的文化体制改革和文化转型提供法理上的依据。如果我们不能按照文化生产力理论的要求，对严重制约文化生产力思维模式、传统习惯进行彻底的变革，对那些严重妨碍我国文化生产力解放的制度性障碍进行根本上的改革，中国文化变革与转型的任务就难以实现。在文化体制改革中，如何转变党管意识形态的执政方式是文化体制改革核心问题。在社会主义市场经济条件下，不仅意识形态的内容发生了很大的变化，而且它的传播手段和受众群体都已发生了很大的变化，经济、文化多样化趋势使党单一的文化管理失去了它的全部合法性基础，党的文化执政能力要从过去单一的文化管理，向多元的、综合的文化执政能力转变。当大众文化和文化产业已经客观地成为意识形态的重要存在形态和传播路径的时候，当文化市场已经客观地成为没有区域限制的价值观念竞争的阵地时，当公众从被动的文化受体变为文化自觉主体时，执政党必须认真研究执政的规律和文化发展的规律，自觉转变执政理念、领导方式和执政方式，不断完善和创新党管意识形态的制度形态和制度系统，实现党管文化向党重在抓主流意识形态建设的战略性转变。党不断根据经济社会发展的需求，进行理论创新，通过合法的法律程序将党的文化意志转变为国家意志，通过政府依法行政建立起国家的公共文化管理制度。邓小平曾指出：要改变过去“把加强党的领导，变成了党去包办一切，干预一切；实行一元化领导变成了党政部分，以党代政”的模式[2]就必须区分党管意识形态和国家文化事业管理，把政府管理文化的职能性工作权利还给政府。政府依法行政，依法管理一切文化事业；把文化产业的主体地位还给企业，确立起作为市场主体的法律地位；把应该属于市场调节的那一部分权力还给市场，发挥市场在资源配置中的基础性作用。把应该属于公民个人的文化权利和文化利益还给公民个人，发挥公民的文化主体创造文化、使用文化和消费文化的积极性。只有这样，才能彻底克服基层文化的多头交叉管理而又无人负责局面，减少那种多头分散建设而又缺少具体的、实际的文化服务功能文化做秀工程；才能改变那种有设施而没有文化，有文化而没有文化服务，有文化资源而没有文化投资，有文化消费而没有文化产品，有文化需求而没有文化市场 ，有文化市场而又无合法的、有效的文化管理混乱状态，把基层文化建设打造成为国家文化管理服务的体系基础网络

      （二）完善文化市场配置机制，对文化产业结构进行战略性调整

      在文化生产力中，文化产业的生存方式和价值体现是通过市场获得的。政府实现从办文化向管文化转变，建立公平的、开放的、有序的文化市场，必然刺激多种所有制办文化的社会需求的出现和增长。市场文化需求的质和量的不确定性，人们对文化需求的多层次性和无限性，社会资本规避风险和利益最大化的特点要求政府把自己垄断文化资源的权力还给市场，依法建立和完善有效市场配置机制。由于文化产业的存在形态与文化消费主体之间存在着文化权利结构上的对应关系，文化产业结构并不是现存的若干文化行业的经济组合，而是文化关系的制度性反映。实际上是我国政府根据文化的意识形态在产业形态上的不同表现方式所作的一种划分。中国文化产业结构是政府从意识形态管理需要出发，用行政的手段对文化产业进行资源配置和安排，具有明显的行政管理色彩。所谓演出业，文化娱乐业，新闻出版业，广播电影电视业等行业的划分就是表现出这一特色。进行文化产业结构的战略性调整，就意味着对原有的文化权利结构在文化资源权威性分配的调整与重组，就要求克服和解决由行政条块分割的管理模式而导致的行业壁垒和部门利益。文化产业结构的战略性调整必须克服对原有体制的路径依赖，不能仅仅停留在一般意义上的国有文化机构的合并的层面上，而是要从有利于建立完整的市场体系和公平竞争的机制出发，重构中国文化产业结构的制度体系，实行全面的制度创新。文化产业制度创新拓展了文化产业的发展空间，形成文化产业结构的战略性调整与经济结构的战略性调整的互动效应，拉动社会对文化产品和文化服务的有效需求。国际文化产业集团进入中国，不仅打破了中国文化产业结构的原始生态，而且也使得中国文化产业结构的战略性调整具有参与国际文化产业竞争的性质。因此，中国文化产业结构的战略性调整的路经选择与目标定位，就不能只考虑国内市场这一个向度，失去国际市场和全球化趋势这样一个向度，完全可能使中国文化产业结构的战略性调整失去它的战略性内涵和要求。失去文化产业化和市场化这样一个有效配置文化资源的向度，完全可能使中国文化发展因失去它的最有效的手段而丧失文化创新能力和文化竞争力。基层文化建设既是文化产业发展壮大的基础，又是文化生产力竞争的主要阵地。基层文化建设在发展文化产业中的重要地位和作用，赋予给基层文化建设以新的内涵，它不再是指单纯的文化设施建设和一般性的文化服务，它更多地包含了满足和引导文化需求、规范和管理文化市场、开发和利用文化资源、培育和谐社会氛围。满足基层文化需求，是文化产业结构调整本质要求和发展方向，也是文化产业能否得以生存和发展唯一出路。         

      （三）转变政府文化管理职能，建立和健全国家公共文化服务体系

      要建立一个与时代发展相适应的、公平的、有效率的国家公共文化服务体系，就必须重新界定政府在提供公共文化服务中的角色。政府对文化事业的管理方式由过去的微观管理变为宏观管理,从办文化向管文化转变，从以管理直属单位为主向管理全社会文化转变，从以行政手段管理为主向以经济和法律手段管理为主转变。政府要以转换机制、增强活力、增加投入、改善服务为重点，抓好公益性文化事业的改革和发展；以创新体制、面向市场、增强活力为重点，抓好经营性文化产业的改革和发展，推动文化事业和文化产业走上良性循环、健康发展的轨道。对现代政府而言，提供公共文化服务是其重要职责，政府重要的是不要去做那些私人已经在做、做得会好一点或差一点的事情，而是去做那些根本没人做的事情。政府作为公共文化服务提供者，其任务不仅仅是提供直接的文化服务, 而是保证公共文化服务得到提供，保证公民的文化权利得到实现。为此，政府必须尽快制定公共文化服务的发展规划、和目标，建立和完善公共财政体制，提高公共服务支出的总量与比例，扩大公共文化服务的覆盖面，保证低收入人群能够获得最基本的公共文化服务。还要制定公共文化支持和扶持政策，改革文化投融资体制，激活文化主体和市场主体投资、经营公共文化，实现公共文化服务主体的多元化。根据不同公共文化服务项目的性质和特点，采取不同的供给模式，对那些进入门槛比较低

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