孙中山在解释“训政”的必要性时说，在共和国里，人民就是皇帝。但“以五千年来被压作奴隶的人民，一旦招他做起皇帝，定然是不会做的。所以我们革命党人应该教训他，如伊尹训太甲一样”。[53]这里要注意，皇帝是人民，不是革命党；而且训政是教会人民做皇帝，而不是教人民如何作顺民。人民学做皇帝即学做统治者，须从切近做起，以县为单位，搞好地方自治就是这个道理。孙中山说，实行民治，“其实行之次第，则莫先于分县自治。盖无分县自治，则人民无所凭藉，所谓全民*，必无由实现。无全民*，则虽有五权分立、国民大会，亦终无由举主权在民之实也。”[54]所以，县自治“为民治之根本”。故要想实现民治，“宜大减其好高骛远之热度，而萃全力于县自治”。而且他认为“自治团体愈多而愈佳，自治区域愈小而愈妙”。[55]他在另一处地方还明确地说，“倘各乡地方自治办得好，则民国便可根本成立。”[56]就是说，自治必须从切近人民利害的地方做起，而从整个*结构层次上说，地方自治应以县为单位。

    从国民党的*实践来看。他们从未“萃全力于县自治”。《训政时期约法》制定于1931年，到1935年，国民党自己承认：“全国一千九百余县中在此训政即将结束之际，欲求达《建国大纲》之自治程度，能成为一完全自治之县，犹杳不可得，更遑言完成整个地方自治工作。”[57]国民党领导集团和绝大部分上层分子，首先关心的是维护和加强国民党的*垄断地位，其领袖集团更心营目注于个人的或一

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