熙三十年（1691）规定，流民出关去东北要事先“起票”，过关记档。“旗人须本旗固山额真送牌子至兵部，起满文票；汉人则呈请兵部，或随便印官衙门，起汉文票”。过关时，“旗人赴和敦北大街记档验放；汉人赴通判南衙门记档验放”[60]。这种办法对民人出入关门，起到了一定的限制作用，但基本没有影响流民东来。关内汉族流民仍旧违禁前往，特别是在发生灾荒的情况下，更是如此。如乾隆九年（1744）直隶总督高斌奏称：古北口外零星余地，请仍听民耕种。因自雍正十年奉旨听民认垦输粮，从此民人安立家室，悉成土著，如一旦拨给旗人，恐民糊口，难于别处安置。是旗人未受得地之益，而民人先有失业之累。经大学士等议覆“应如所请”，乾隆也准予“从之”[61]。乾隆二十九年（1764），直隶等地发生灾荒，流民聚集京师，清廷不得不密谕边口，放流民出关，前往丰收之地如关东、盛京、土默特、喀拉沁、敖汉、巴沟、三座塔等地谋生[62]。乾隆中期以后，随着民生危机的不断加剧，清政府不得不改变传统的封禁政策，允许百姓自由出入该地。乾隆五十七年的一道上谕就说：“盛京等处虽号旗民杂处，而地广土肥，贫民携眷出口者自可籍资口食，即人数较多，断不致滋生事端，又何必查验禁止？”[63]可见在嘉庆以前，历朝虽屡颁*，但在执行过程中，具有一定的灵活性。
正因为此，加之关外旗人和蒙古牧民，对于内地民人流离垦殖大多持欢迎的态度，一些地方官员从发展当地生产、增加收入出发，或公开实行招徕政策，或对落户流民采取睁一眼、闭一眼的态度，总以“该流民等业已聚族相安，骤难驱逐”为词，仍予入册安插[64]。因而康、雍、乾三朝出关垦殖的人仍源源不断。所以在康熙、雍正时期，流落东北的汉人和民地还在不断增加。康熙二十四年（1685），奉天丁口增至26 227人，民地面积增加至3 117顷余；康熙五十一年（1712）就有10万山东人来关外垦荒[65]。嘉庆也曾承认，“口外沿边地方，自康熙年间已有内地民人在彼耕种居住，百余年来，流寓渐多，生齿日众”，以至在雍正时不得不承认既成事实，分别在吉林、盛京等地设府置官进行管理[66]。吉林将军境内，乾隆二十七年（1762）规定，伯都讷地方垦地流民有愿纳粮者，可将地亩花名入册交纳粮钱；愿回籍者，将地亩交与现纳粮民人并附近民人纳之”[67]。吉林地方至乾隆三十六年，平均每年增加364．6人。
自乾隆以来，人口急剧增加，人均耕地不断减少，已经处于警戒线以下，加之严禁开采矿业，人民生活困苦，劳动力剩余，出路何在？就在于出关垦种，这既是社会经济发展的必然要求，也是边疆开发的需要。而嘉庆亲政后却完全无视现
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