（注：档案，顺治四年高士俊题《为急需接济，筹饷无术事》。）。战时军费奏销比之于常规奏销的无序及渐上轨道，更显得杂乱无章。当时在各省区设立的“饷司”，既主管兵马钱粮的摊派、催缴，又主管军需的奏销，但由于缺乏相应的规章制约，诸弊丛生。顺治八年（1651年），四川道监察御使王亮教称：“饷司历年任其出入不闻，奏报销算，差官催饷，势同狼虎，粮役恣其鱼肉，有司受其凭凌。”（注：档案，顺治八年闰二月二十日王亮教题《为遵旨请撤饷司事》。）顺治十年，户部尚书车克称：“我朝沿习旧制，特设饷司各官，以办粮糗，此政之所以重军需而稽侵冒也。近见宣大督臣题为悖旨冒饷一疏，内云，饷司徐兆举、陆云龙与镇标中军张世忠等通同侵扣饷银六万六千余两。又云，桃花、矾山等处，五、六等年钱粮蒙混支销，借题克落者为数尚多……臣谓一镇如此，他镇可知；近畿如此，远方可知。当此需兵需饷之际，使朝廷有用金钱徒饱贪官之腹。”（注：档案，顺治十年十二月三日车克题《为兵饷侵冒多端事》。）顺治十一年，户科给事中杨璜又称：“臣查天下钱粮之弊，万绪千端，其最著者莫大于支销不明，得以彼此牵混，行其影射侵挪之计。”（注：档案，顺治十一年正月十二日杨璜题《为支销之积弊宜除事》。）终顺治一朝，战时军费奏销的混乱格局没有改变。
在三藩之乱初期的康熙十三年（1674年），康熙帝曾明确谕令：“拨饷一次即造册奏销一次，以杜不肖官役借端牵混、挪移侵欺并贱价作贵等弊。”（注：档案，康熙十四年九月二十日蔡毓荣呈《奏销敕部立法销算兵马钱粮事件文册》。）这是在战时军费奏销方面做的第一次明确规定。据此，各地的军需局或粮台在收到户部的拨饷或各地的协饷之后，即将旧管钱粮数额、新收钱粮数额，以及拨解在途、尚未收到的数额，并预估以后的需款数额等分别缮造清册，由总督、巡抚或布政使等用兵地方大员上报户部，户部借此再做权衡拨解。
很清楚，这一规定主要在于军需的估报和拨款后的收款奏报，试图扭转以往“支销不明”的状况。但由于缺乏对用过之款的报销限定，因此，军需的拨款和收款数目虽然明晰，而军需用款的报销依然混乱。有的地方是用过一次款项即造册奏销一次，有的地方则迟延不报或经年不报，针对这种情况，户部题准：“嗣后大兵经过，动用本省钱粮，仍
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