清承明制，内外文武官员俸禄极其微薄[32]，官居一品的大学士的年薪也只有一百八十两白银左右，且不说与宋代的厚俸相比，即使与明代相比也稍有降低[33]。所以早在制订制度的顺治初年，任源祥就提出了低俸危害问题：“禄薄则廉者不能自润，而贪者以朘削小民；秩卑则高才无用表见，而污者苟且流竟以矜侥幸，安望其养廉耻、建功名乎？”[34]在康熙八年确定俸禄制度之时，御史赵璟还强调增加俸禄的问题：“俸禄不增，贪风不息，下情不达，廉吏难支。请……加增官员俸禄。”[35]然而，这种本不适合社会发展需要的薪给制度却被长期推行下来。这也是康熙年间贪污问题屡禁不止的一个根本原因[36]。

正是鉴于此种情况，雍正初对固有薪给制度作了大幅度的改革，地方文职官员除俸银外，加给养廉银。养廉银制度的基本内容，就是从提取到各省布政司库的耗羡银中抽出绝大部分，按事务的繁简、地区的冲僻等不同情况，以养廉银的名目分配给各级地方官，作为他们的私人生活和衙门公务的开支。实行这一改革的根本原因，就是长期以来各级地方官的公私费用不能从清朝中央政府那里得到保证，由此助长了上级衙门对下属的苛取勒索，州县官对民间的私征加派，财政管理混乱，社会矛盾突出等问题的存在[37]。而其实质则是对地方官员额外收入的部分认可，并将其纳入政府控制之下。

即便如此，养廉较之过去的火耗、羡余也是减少了。如河南巡抚衙门原有各项规例不下20万两，雍正三年改为养廉银额28900余两，雍正十年更减

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