雍正时，为了解决公私用度的不足，令各州县加征耗羡，提解至各直省藩库归公，作为办公费用的补充。又设养廉银用于官员正俸之外的补贴。耗羡归公和养廉银的实行，既弥补了各直省府库的亏空，也在一定程度上满足了官员正常开支的需要。但从乾隆中后期开始，养廉银常常被朝廷以各种理由剥夺殆尽，使一些官员“势有迫于无可逃而其用实无所出”，不得不“自廉俸外思展拓”[16]。于是，索取陋规，加派浮收，索贿受贿，侵挪库项，成为他们捞取钱财的重要手段。以不法手段获取钱财之门一旦被开启，其获取钱财的欲望就不仅仅限于满足公私用度的不足了。

将地方官员侵挪库项完全归于个人的贪欲亦有失公允。乾隆后期开始的亏空，与乾隆也有直接关系。乾隆好大喜功，生活奢侈浪费。历年的边疆用兵，历次的巡幸，给地方财政增加了沉重的负担，许多直省的赔累由此造成。其统治后期实行的议罪银制度，将不少官员推向了用侵挪库项来满足皇帝敛财需要的深渊。

议罪银制度是乾隆后期和珅为乾隆敛财的制度。议罪银又称“自行议罪银”“自请认罪银”等等，实际上是乾隆要那些犯有过失或根本没有过失的地方督抚、盐政、织造、税关监督等握有财政大权的地方大员，不断地向封建王朝和皇帝个人输送钱财的一种制度。议罪银的数额动辄以数万、数十万计。这笔数目庞大的议罪银绝大部分缴进了内务府银库，由和珅负责经理其出入，通过专门的办事机构“密记处”检查其执行情况，每隔半年要向乾隆作一次详细具体的汇报。和珅通过监督议罪银制度的实行，在大饱私囊的同时，也为乾隆开辟了一条新的生财之道。

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