清代江苏的地方行政制度颇为特别，境内有2督1抚3个中心：省级行政长官有两江总督驻江宁，江苏巡抚驻苏州，漕运总督驻江北淮安之清江。虽漕督自有专职，但因其兼有巡抚事宜，而与地方吏治密切相关。在清末，正是由于漕运的衰落，在裁废漕运总督的过程中便出现了苏淮分省问题。
    苏淮分省起因于张謇的徐州建省动议。光绪三十年（1904年），张謇拟就《徐州应建行省议》，系统地提出一个徐州建省计划。首先，他说明了徐州建省的重要性。一方面，徐州古往今来具有重要的地理位置，“控淮海之襟喉，兼战守之形便，殖原陆之物产，富士马之资材，其地为古今主客所必争者，莫如徐州”。徐州地处山东、河南、安徽、江苏4省交界地带，历来为兵家必争之地，“但能经营徐州，蔚为雄藩，皆可以左提而右挈之矣”。另一方面，也是更重要的，在当时特殊的历史条件下，徐州建省具有抗衡英、德侵逼之“外患”与消弭会党起事之“内乱”的战略意义。“今天下大势：英之兵舰梭织于长江，德之铁路午贯于山东。谋蔽长江，则势力必扩而北；谋障山东，则势力必扩而南。南北之际，徐为中权。平原荡荡，广袤千里。俗俭而＠①；民强而无教。犯法、*、盗劫、亡命、枭桀之徒，前骈死而后踵起者，大都以徐为称首。近数十年，复有会匪之勾结，教士之浸权。设不早计，祸发一隅，牵动全局。将欲因时制宜，变散地为要害，莫如建徐州为行省。”徐州处四省交界之地，各省*势力鞭长难及，本为“内乱”之渊薮；如今又夹在英、德势力范围之间，如果没有强大的*军事力量，则很难抵挡英国势力的北犯和德国势力的南侵。“其在今日，非建行省设巡抚，则断乎不可”。
    其次，他规划了徐州建省的具体办法。他建议以徐州为中心，从苏、鲁、豫、皖4省各分出一些州县，划归徐州行省。计有江苏徐州府属之铜山、肖、砀山、丰、沛、邳、宿迁、睢宁，海州之沭阳、赣榆，淮安之安东、桃源；安徽凤阳之宿、灵璧，颖州之蒙城、涡阳、亳州，泗州之五河、盱眙、天长；山东沂州之兰山、郯城、费、莒、沂水、蒙阴、日照，兖州之滕、峄，济宁之鱼台、金乡，曹州之曹、单、城武；河南归德之商邱、虞城、宁陵、鹿邑、夏邑、永城、睢、考城、拓城。共45州县。
    再次，他分析了徐州建省的利害条件。他认为，徐

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