总署章京周家楣倒是看到了问题的关键所在。早在1874年，他便提出了“另立海军”的建议，即改变由疆臣节制的传统模式，“简派知兵大员统之”，“遇有征调，若何调度，由统兵大员酌量布置。”（注：张侠等编：《清末海军史料》，海洋出版社1982年版，第7-8页。）建议采取类似西方海军的领导体制，然其真正意义始终未被当局所认识，更谈不上重视和采纳了。直到1885年，海军如何统一指挥的问题才正式提到议事日程上来。当时，李鸿章认为宜设“海部”，“请特派王大臣综理其事”；穆图善主张“宜于钦派综理王大臣之外，责成派出之疆臣，专主其事”；吴大ｃｈéｎｇ＠⑥则建议：“添设水师总理衙门在京，特派亲王总理，沿海督抚归节制，于疆吏中派一员督办水师。”（注：张侠等编：《清末海军史料》，海洋出版社1982年版，第59-60页。）正是综合这些意见，清廷于同年10月12日颁布懿旨，成立总理海军事务衙门。
从后来的海防实践看，无论规定各洋海军归疆吏节制调度也好，中央成立海军衙门也好，均未达到预期的目的。甲午战争爆发后，丁汝昌预筹水陆进踞大同江口，而与李鸿章意见相忤，以致延误了战机（注：《北洋海军资料汇编》，北京，中华全国图书馆文献缩微复制中心，1994年，上册，第541页。）；北洋奏请调南洋数舰北上，而张之洞ｔｕō＠⑦词推脱不行。如此等等，都表明海军的领导体制不顺问题最终没有得到解决。到战败之后，北洋海军将领检讨海战失利原因种种，其一称：“水师统领须有专奏、专行之权，有事之时，相势办理，勿庸请示。如争战一节，乃相机而作，若俟请示，不但军情漏泄，无补于事，且受害无穷也。”（注：陈旭麓等主编：《甲午中日战争》，上海人民出版社1982年版，下册，第408页。）其二称：“中国所有兵船须归一统。及有事之际，南北相助，首尾相顾，庶免一败不能复振。”“各处海疆大臣不得擅留船只，独守一方。”（注：陈旭麓等主编：《甲午中日战争》，上海人民出版社1982年版，下册，第404、408页。）皆实有所指也。早在1875年，郑观应即曾建议，特“派一谙练水战阵势者，为统理海防水师大臣”，使其“专一事权”，“事不兼摄乎地方，权不牵掣于督抚”。并且预言：果能如此，则“十年之后，有不能争雄于域外者，无是理也。”（注：夏东元编：《郑观应集》，
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