历史上，各民族的统治者对各民族的劳动人民共同进行压迫、剥削，而各民族的统治者之间也存在民族间的互不信任、歧视、戒备、仇恨、冲突和斗争。这种存在于民族之间的民族对立、民族摩擦和民族矛盾在各民族统治者之间表现的尤其明显。清代，摆在清朝统治者面前的重要问题之一，就是要对边疆各民族的上层人士制定适宜的政策，充分利用他们熟悉本民族的历史特点和生活情况，在本民族中的威望和*号召力，以利于化解矛盾，减少摩擦，促进团结，巩固清朝的统治。
在总结清朝的治边方针，提到清政府对边疆各民族上层人士的政策时，人们往往强调笼络政策，其实，这只是问题的一个方面。清朝统治者对边疆各民族上层人士的控制包括两个方面：一方面“众建而分其势”，分化和削弱边疆民族各部上层人士的权势；另一方面，拉拢和抚绥各民族上层人物。
笼络和抚绥各民族上层人士主要表现在：对归顺清朝的各民族上层人士，一般均保留和承认他们原来统治本民族本地区的特权，给以优厚俸禄，封以崇高爵位。与部分边疆民族上层人士家族实行联姻，尤其和蒙古王公贵族实行满蒙联姻，一方面从蒙古王公家族中选择后妃；另一方面，把公主下嫁给蒙古王公。实行朝觐制度，亦称年班、围班制度，年班制度规定：边疆各民族上层人士每逢年节来京、朝觐皇帝、瞻仰圣容；围班制度亦称木兰行围制度，邀请边疆民族上层人士到塞外，赐宴于避暑山庄并进行木兰行围狩猎。
清朝政府将其对边疆民族上层人士的政策归纳为“恩威并济”，对此乾隆皇帝曾做过十分深刻的分析，他认为：“中国抚驭远人，全在恩威并用，令其感而知畏，方为良法。若知明季汉官，当外藩恭喘，则藐忽而虐侮之，或且勒索滋弊，及其有事，则有畏惧而调停之，往往激变，率由于此。……历观往代，中国筹边所以酿衅，未有不由边吏凌傲姑息，绥驭失宜，此实绥靖边隅，抚驭外人之要务。”[2]
清代，青藏
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