清朝对边疆各民族实行“分而治之”“众建而分其势”政策，最初源于对蒙古问题的处理。蒙古高原，自古以来一直是任凭北方游牧民族自在牧放、豪迈驰骋的广阔草原。清朝人说：“鞑子蒙古乃诸游牧国总称，无城郭宫室，驾毡帐逐水草而居，谓之行国”[6] 。从中国历史上看，中原历代王朝苦于北部边疆问题。早在汉代，扬雄就提出：“……北地之狄，五帝所不能臣，三王所不能制”[7] ，严尤也曾讲过：“匈奴为害……周得中策，汉得下策，秦无策焉”[8] 。从汉代到明代，汉患匈奴，唐忧突厥，宋虑契丹，明苦鞑靼，几乎无代无之。清朝也清醒的意识到，蒙古崛起，是对清王朝统治的最大威胁“蒙古生性强悍，世为中国边患”清朝提出的治理蒙古的基本思路是削弱蒙古的力量“然蒙古衰弱，中国之利也。”[9]削弱蒙古的办法，即是“分而治之”“众建而分其势”。分而治之政策最早始于漠南蒙古，尔后推行于漠北蒙古，最后成为清朝对边疆地区实行统治的基本政策。在蒙古地区，漠南蒙古由六万户变为六盟四十九旗；漠北蒙古由七鄂拓克变为四盟八十六旗；漠西蒙古由四卫拉特变为八盟三十一旗，在西藏地区，将部分藏族地区划归青海、四川、云南管辖。清政府这种做法是要“少其地而众建之，既以彰赏罚之典，又使力少不能为乱，庶可宁辑边陲”[10]。目的很明确，就是要削弱边疆民族上层人士的权利，“使力少不能为乱”。另外边疆地区各种行政机构，包括各盟旗长、各级伯克、各部土司互不相统属，任免权掌握在理藩院或清政府各驻扎大臣手中，边疆民族地区各级行政官员负责处理该地区的民政事务，但处在清朝驻边各级大臣的监督之下。

    清朝政府在实行撘“因俗而治”“分而治之”，即对各民族实行多种形式管理制度的民族统治政策时，并不是完全照搬原有民族的*体制，而是对原有的体制加以改革，以适应于当时的国情和利于清朝的统治。其类型有以下二种：

     一、实行郡县制，这主要是针对台湾与海南。清代台湾和海南二岛与腹地边疆不同，其汉族人口远多于土著民族人口，故清政府在台琼二岛始终推行内陆一体

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