1875年，清政府正式派遣郭嵩焘为驻英公使，以此为肇始，在世界各主要国家次第派驻了使节。从1877年到1894年，清政府先后在新加坡、横滨、大阪、长崎、檀香山、古巴、旧金山、纽约、加里约设立了领事馆。

在此阶段内，清政府虽然对设领事馆已经认同，但对其究竟能发挥多大作用，应在何处设立，认识还是比较模糊的。由于领馆为初设时期，并没有先例可循。因此，清政府对领事馆的经费、人员编制等问题的安排，主要采纳了驻外使节的意见。在领馆经费上，郭嵩焘主张“但允发给开办经费，其应支薪水听从筹划”⑤”。他认为，中西方立国之本不同。西方以商为本，其向国外派驻领事保护商民，而商民又反过来支持国家，这是与国家大政互相促进的；而中国以农为本，鲜有在外经商之民，且与国内联系较少，因此，他认为“以有用之经费，资无名之支销，于国计无裨丝毫”。“今日多一豪举，历数年亦必多一贻累。”⑥主张由商民自筹领事薪水。郭嵩焘在清当权者中可算开明之士，其见识也不过如此。他的意见正好符合清政府“用无虚糜”的期望，因此被采纳。后来，陈兰彬也主张古巴、檀香山领事经费由商民自筹。但此种主张事实证明是行不通的。

在领事人选上，驻外公使首先推举侨领出任领事。如新加坡，虽然其领事任用当地华人胡漩泽主要是迫于英国的压力，但郭嵩焘也认为他“为其地人民所推服……英国官员皆倚信之，臣以新加坡领事，非胡漩泽无可充承者。”⑦陈兰彬认为檀香山领事陈国芬“华洋夙著声望”，可任用其为领事。驻外公使还主张，如无合适的侨领可充此职，便从随员中选派。如驻日公使何如璋，主张在横滨、大阪、长崎选派随员为领事。

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