首先，它是出于吸引侨资、振兴商业的需要。1900年，八国联军侵华以后，清廷内外都面临着严重的统治危机。在此种形势下，清政府不得不实行变法，发展资本主义工商业。因此，拥有较强经济实力的华侨，开始被清政府所重视。1902年初，清政府颁布了一项允许并鼓励侨商向采矿业投资的法令。1903年，清廷两次谕令地方各督抚切实保护归国华侨。之后，农工商部右侍郎杨士琦也奉命出洋考察商务。其回国后，上奏朝廷“东西各国，重视商务，凡商民之在外国者，必设领事保护之，视为通例，所以旅居乐业，商务日益扩张。”B32因此，杨士琦积极主张在外洋设领。这样，在清政府吸引侨资、发展工商业的过程中，以“保护商民”为主要职能的领事，开始被清政府所重视。

其次，清政府此举也是出于抵制革命、巩固统治的目的。戊戌变法之后，康梁逃亡海外，在华侨中宣传变法，主张实行君主立宪。他们的改良主义对一部分华侨上层人士很有吸引力，在世界五大洲的一百七十多个市镇建立了保皇会，并向华侨募捐了不少资金。同时，以孙中山为首的革命派也在海外华侨中积极活动。同盟会在南洋、欧洲、美洲等地都设有支部，特别是在华侨最多的南洋，到1908年时，仅英荷殖民地就有同盟会分会及通讯处100多个。革命派的活动在经济上得到了华侨的大力支持，据不完全统计，仅1907年至1908年的几次起义，就得到华侨捐助约200000元B33。改良派与革命派的活动使清廷大为恐慌，急欲派设领事，控制海外华民，消弭革命派及康梁的影响。广西巡抚张鸣歧

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