南洋各地“设立领事一节，事甚切要，势亦可行”，“倘蒙朝廷设立领事，加以抚循，则人心自然固结，为南洋之无形保障，所益非浅”B11。考虑到实际困难，拟请在小吕宋先行开办。但是，总署经过讨论后认为“此次该督所奏，自系为广树藩篱，接联众志起见，惟其中商埠形势，设官枢纽实与历办领事之成案，有不能概论者。通筹利病，约有数难”B12。其困难是：首先，是西班牙阻挠，对于小吕宋“设官一节，决不松口，此为发端之难也”B13。其次，为筹费之难。张之洞主张在小吕宋设领，经费由商民自筹。总署在新加坡、古巴领署自筹经费失败后，指出“现使费支绌万分，何应此筹费之难亦！”B14再次，便为稽查之难。在小吕宋设立领事，“远既不能呼吁出使大臣，近亦难以咨禀粤中大吏，势成孤立，与不设同”B15。最后，即领事管束之难。“既于领事一举一动，耳目难周。倘有不肖人员，染习外洋服食居处之奢靡，动以领事署经费为名，事事苛派无度，是使华民重受其困，反为国家敛怨。” B16诚然，上述情况也确实存在，但以此作为不愿设领之理由，是完全站不住脚的，这足可以看出清廷态度之消极。而此种态度，在甲午战争之前，清政府基本上没有改变。
然而，就在清政府最高决策者对设领犹豫不决时，有少数官员却对此有远见卓识。除粤督张之洞外，滇督王文韶、御史钟德祥、驻英法意比公使薛福成及驻美日秘公使张荫桓，均对此有较深刻的认识。其中，以张之洞、薛福成最为突出。
张之洞之所以积极主张在外洋设领，是有其更深层的考虑。他认为，就国防而言，在外洋各埠设立领事，能够更好地组织华侨，捐资购造护商兵船，既增强华侨的自卫能力，同时又可以有利于中国海防。早在1885年，他就上奏朝廷，主张劝令外洋各埠华商捐资购造快船，并设外洋海军统领统带之。平时周巡各岛护商，一旦中国有事，也可酌调驶至南洋一带，以助声势。“从此皇威远播，海外华民咸蒙刈安之福，似于中外大局不无裨益。”B17基于此，张之洞特别强调“南洋各岛设官，不外保民集捐二事。而以保民为首要，诚能为民兴利除害，则民情爱戴，自无不急公慕义踊跃输将。”B18这样，他认为才会有更多资金购造兵船，拱卫中国海防。此外，张之洞还认识到，设领对中国既有经济利益，又有助于内政稳定。他指出，海外华民常常为祖国捐赈捐饷，不忘本源。不少华侨年年寄款回乡，倘能保护无虞，则海外侨民从此与国内“声息长通，不忘归计，日推日旺，实为中国无形之益。”B19更何况“出洋华民，数逾百万，
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