在此时期内，经过驻外公使与清政府的努力，中国驻外领事馆初具规模。但是，清政府及驻外公使对设领意义的认识还是极为有限的。如郭嵩焘认为“设立领事，取从民愿而已，毫无当于国计”⑨。曾纪泽虽然认识到设领“确有微益”，但也认为“吾华领事不能干预政务，木强负气者，将启口舌之争。柔懦无能者，适招轻侮之，渐有损无益，不如已也。”⑩因此，他主张只在少数几处通商大埠，如新加坡、西贡、香港设立领事。李鸿章认识到设领可以获取情报，有益边防，但仅就日本一隅而言。总体看来，清朝统治者对海外设领事馆的深层意义并没有进一步认识。之所以如此，这主要还由于统治集团缺乏全面的国际*知识，对华侨在海外辛勤劳动给国家的巨大贡献，也缺乏足够重视,因此，在设领问题上没有给予充分的关注。虽然如此，领事馆作为与中国传统迥异的事物，毕竟被接受，这本身也显示了清政府在外交近代化过程中的进步。

二

从19世纪80年代中期到甲午战争之前，是清政府在海外设领的低潮时期。在长达近10年的时间里，清政府只在箱馆（1886）、槟榔屿（1893）两处设立了副领事。虽然这与列强的阻挠不无关系，如英国竭力反对清政府在香港设领，日斯巴尼亚（西班牙）力阻中国在小吕宋（今菲律宾）设领。但是，最根本的原因还是在于清政府自身的消极态度。一方面，已设领事之处，虽然华民受苛虐的状况得到缓解，但并没有使其处境得到根本改善；另一方面，80年代中期出使经费已入不敷用。基于以上考虑，对设领意义并没有深刻认识的清朝最高决策者不愿在海外增设领事。1887年10月，张之洞在派人赴南洋考察后上奏朝廷，认为在

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