1896年1月，日本台湾事务局委员原敬，向首相伊藤博文递交了一份题为《台湾问题二案》的著名的意见书。在这份意见书里，作为统治台湾的基本方针，原敬提出了两个方案：一、将台湾作为殖民地进行统治；二、虽然台湾和内地（日本本土）在制度上存在一些差异，但不能视之为与殖民地同类的地域，而应视之为“内地”的延伸。作为个人意见，原敬以德国对阿尔萨斯和洛林的统治，以及法国对阿尔及利亚的统治为例，建议采用第二种方案。（注：〔日〕原敬：《台湾问题二案》，载伊藤博文编《台湾资料》，秘书类纂刊行会1936年版，第32页。）

然而，在内外政策方面追求“平等”的日本最高决策层无意使台湾和“内地”享有“平等”的地位，他们更倾向于接受原敬提出的第一个方案。1896年3月，明治政府颁布了《关于必须在台湾施行的法令之法律案》。经过帝国议会的激烈争论，该法案最后作为为期三年的临时立法而获得通过。这一史称“六三法”的法律，给予了台湾总督以制订和发布具有法律效力的命令的权力，使台湾在法律制度上具有了“特殊地区”的地位。赋予总督强大权力的“六三法”，不仅使无视台湾民意的独载体制得以确立，而且使作为行政长官的总督拥有了立法权。但是，在以帝国宪法为根本的整个日本法律体系中，“六三法”究竟应具有什么样的地位？它是否属于违宪的法律？总督拥有特殊的“命令权”，是否侵犯了帝国议会的立法权？围绕这一问题，日本帝国议会进行了反复争论。有些人提出，鉴于当时的日本宪法尚缺乏关于“领土”的明文规定，因此有必要修订宪法，明确限定宪法的适用范围，将台湾纯粹作为殖民地加以统治。然而，明治政府为了避免引起日本整个法律体系的动摇，无意修订刚颁布不久的宪法，因此对这一问题始终态度暧昧。结果，根据“是否属于天皇大权所及的领土”这一判断标准，

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