显然，清政府原本试图赋予保甲组织一种不受乡村内生权力机制左右的、特立独行的身份，真正“使保甲成为平衡乡村权力的独立单位”，完成国家对乡村“如身之使臂、臂之使指”、一以贯之的控制。保甲组织的最初定位，应该是虽不直接与国家官僚体制和政权系统相衔接，但却在事实上行使官方行政职能的有效单位。因此，它有意绕开乡村的自然区位系统，采用十进制的编制形式；同时尽量摒斥乡村原有权威力量的干扰，规定“不论绅衿衙役，一体编入甲内，不得循庇隐漏”（注：《光绪朝鱼台县志》，第2651页。），且“十家长及保正，俱选庶民，‘青衿’、‘衙役’勿使充任”（注：黄强：《中国保甲实验新编》，正中书局1936年版，第137页。）。可见，利用现成的乡治体系推行保甲，或使乡治通过保甲组织获得某些官治特征，并不是统治者的初衷。 

事实上，保甲制并不是一般意义上的乡村行政管理制度，而是为了保障专制王朝统治秩序而确立的一种强控制机构

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