以西方为参照的清末预算制度改革推动着理论界对西方国家预算制度的研究，在此背景下，1911年吴琼出版了中国历史上第一部预算学著作——《比较预算制度》。 

　　在人类历史上，传统财政制度向现代财政制度变迁过程中，预算制度的现代化是财政制度现代化的起点和核心内容。清朝末年西方预算思想通过各种方式在中国逐渐得到广泛传播，清政府在西方先进预算制度的示范作用下开始对传统预算制度进行改革。虽然这场改革由于清政府的覆灭而中断，但它为民国时期中国预算制度的现代化奠定了基础，在中国预算史上具有十分重要的地位。这一时期也是中国传统预算思想向现代预算理论转型的重要过渡时期，在中国预算思想史上同样具有非常重要的地位。 

　　　　二、中央与地方财政关系思想 

　　将财政收支分为中央财政和地方财政，是近代西方财政理论和实践发展的重要成果之一。 

　　中国是一个中央集权历史悠久的国家，中央与地方的职权从未清晰划分，地方政府只是中央政府的派出机构，其职权并不固定，中央可以随时变更。地方官是“朝廷命官”，既不产自人民，也不向人民负责，只要善于应付中央，在地方上即使犯了天大的罪，人民也无可奈何。中国古代历朝历代统治者虽然最为关注财政问题，却没有产生将财政划分为中央财政和地方财政的思想，一切财政收支，原则上都是以中央的名义运行的，财权集中于中央，州县的财政收入抵扣规定的支出后，余额上交中央，不足部分由中央调拨。唐代曾将全部租税分为“供京”、“留使”和“留州”三项，“供京”原则上是中央政府所支配的税收，即地方解交中央部分。“留使”和“留州”则是中央政府交给地方使用的税收，“留使”即地方解交诸道节度使，以充中央在各道的支出，“留州”即留给本州自用的部分，但原则上仍由中央掌握，并没有划分中央财政和地方财政的思想、原则和措施。 

　　中国近代中央与地方财政划分思想最早萌芽于清朝末年，推动这一思想产生的力量主要有二：一是自上而下的预备立宪，二是风起云涌的地方自治运动。 

　　1905年9月，清政府为推行君主立宪制，派载泽、端方等五名满汉大臣分赴欧美日本考察*，历时半年。回国后，考政大臣奏请立宪。端方在《请改定官制以为立宪预备折》中主张中国仿效西方，确定中央与地方权限。他指出：“各国行政，大概可分为中央集权、地方分权二种。中央集权，列如日本，列如美国，中央政府仅掌军事、外交、交通、关税荦荦诸大政，其余大小诸务，悉归各省巡抚自行办理。二者各有所长，不容轩轾，要皆各有其职守，而不能越出于范围……治泱泱之中国万不能不假督抚以重权，而各部为全国政令所出，亦不能置之不理，视为具文。诚宜明定职权，划分限制。”[9](P

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