光绪三十四年八月初一日（公元1908年8月27日），宪政编查馆和资政院会奏《进呈宪法、议院选举各纲要，暨议院未开以前逐年应行筹备事宜》折，第一次提出了划分国地两税的建议。该折对9年预备立宪期内逐年应办事宜做了规划，其中关于中央与地方税划分的时间序列为：1910年厘定地方税章程；1911年颁布地方税章程，厘定国家税章程；1912年颁布国家税章程。光绪三十四年十二月二十日（公元1910年1月30日）度支部进呈的《清理财政章程》规定各省清理财政局的职责之一是对如何划分中央税和地方税向度支部提出建议：“将来划分税项时，何项应属国家税，何项应属地方税，分别性质，酌拟办法，编定详细说明书，送部候核。”[9](P1030) 

　　宣统年间，各省清理财政局编定的财政说明书，有些涉及到中央税与地方税的划分问题。如当时的税收大省江苏编订的《江苏苏属财政说明书》认为税收的划分应与国家行政体制相协调。该说明书指出：“行政统系多一级，税项统系亦多一级。我国现行章制，中央为一级，省为第二级，府厅州县为第*，城镇乡为第四级。钦定行政纲目，分配事务，区为直接官治、间接官治、地方官治、地方自治四级。中央一级纯属直接官治，省一级兼有间接官治、地方官治，府厅州县—级兼有地方官治、地方自治，城镇乡一级纯属地方自治。税法统系应以国家、地方为两大纲，而地方税中再分官治、自治二级，官治为上级，浑其称曰地方收入；自治为下级，别其名曰地方自治收入。”[10](P221-223) 

　　该说明书还具体探讨了国家税标准和地方标准。关于国家税标准，它列举了六条：普及性税种应归中央；税源广大的税种归中央；国有资产及关税归中央；有关受国家法律之制裁或保护的行为而产生的税收归中央；维护人民公益而产生的税收归中央；因税率提高或税目增加而导致的税收归中央。关于地方税标准，它列举了两条，第一标准为中央税的“附加”：“地方税附加定率，惟自治公益捐，已奉宪政编查馆规定为原有捐税十分之一，地方上级税尚无规定明文。”第二条标准是地方独立税：“地方独立税法应分二义：一曰一般税，二曰目的税。一般税当与国税不相抵触，目的税则有限定之用途者也”。[10](P221-223) 

　　在预备立宪中，清政府各级官员关于如何划分国地税收的讨论比较肤浅，往往拘泥于先定国税还是先定地方税。如1910年8月11日御史王履康在其奏折中指出：“今值国税未定之时，断不能先从地方税为入手办法。何也？国税未定，倘或仓猝从事，非独地方税不能成立，臣恐种种胶葛，缘是而起。盖也国税为地方税之先导则可，

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