大县，这种“安民局”的设计未免脱离实际。从现有资料看，广东军政府成立后各县并没有普遍建立这种“安民局”。革命党在乡村原有的权力机构没有自己的人，他们所能联络的，既不是掌握权力的士绅，又不是占人数最多的农民，只是乡村的一些边缘群体如会党、绿林。当革命高潮到来时，这些人可以在短期内纠合人数众多的武装，造成很大声势，但不可能帮助革命党把影响真正深入到乡村。当革命高潮过后，广东军政府由于军饷无着，加上各界居民的压力，不得不大规模地解散民军，这些民军不少重新流落为匪，于是整个广东的乡村地区更处于动乱之中。当时多数县长是同盟会员；胡汉民后来说过，广东90多个县，每年平均更换县长三次[9](总p618—619)，可见，广东军政府对县一级尚能控制。但县以下广大的乡村地区，情况就大不相同了。广东军政府共发行了约1800万元没有准备金的 纸币，以广东3000余万人口，辛亥前后每年的外资总值接近2亿海关两，1800万元的纸 币应该不算很多。但纸币流通十分困难，重要原因是乡村地区拒用，结果纸币都集中到 省城，造成低折。(注：关于广东1911年前后的外贸额，参看陈华新：《近代广东对外 贸易史料》，《广东文史资料》第70辑；关于纸币低折，参看邱捷：《1912—1913年广 东的纸币低折问题》，《中山大学孙中山研究论文集》第10—11集.中山大学学报论集 ，1994年。)广东军政府曾在全省实行大规模的“清乡”，直接的原因是要清除盗匪， 但从根本上说是希望把统治权力落实到乡村基层社会，但是，革命党人并没有取得成功 (注：关于民国初年广东的清乡，参见邱捷：《1912—1913年广东的社会治安问题与广 东军政府的清乡》，《近代史研究》，1992年第3期。)。维持纸币和清乡的失败，很大 程度是因为革命党人在乡村地区没有社会基础，也没有受他们控制的基层权力机构。
革命党人不是完全没有意识到这点，他们曾计划在清乡的同时，“通饬各属办理乡治”，先在各县划定各乡界址，然后“选乡中人望所归之人，谕充乡长、乡董，以谋一乡之治理，乡人均受其约束”[10]。不过，革命党人所设想的乡治，一直到二次革命失败也无进展，各地基层权力机构的恢复与重建，是在政府无力监管和控制的情况下进行的。
接替革命党人治理广东的龙济光，在1913年底颁布了《广东筹办保甲团练暂行章程》，规定“每县以下分区，每区设区长，每区之内，照原日各乡地域，每乡设乡长”；“每乡之内，分段设甲”；要求“各县长奉到此章程后，即于各区内遴派区长，并督同各区长于各乡遴派乡长，由各乡长速行分段遴派保长，保长分派户口册籍，照式填报，遴派甲长”；在此基础上，“即以每区所管之地为一大团，设大团长，由区长兼之，各乡或数乡相联为一小团，设乡团长，以乡长兼之”[11]。这个章程无非是想把清末的公局与清末早已经瓦解的保甲制度相结合。但是，龙济光的力量有限(入粤只带了几千军队)，而且要全力防范革命党，不可能为章程的实行提供多少军事或财政的支持。这个章程的颁布，无疑会有助于更多旧基层权力机构的恢复，但这些机构恢复或重建，不会完全遵循龙济光的章程，更未必是省、县政府所能控制的。1921年，兼广东省长陈炯明颁布禁赌条例，规定各县劝导禁赌、首告犯赌、查拿赌犯的责任人，除县知事外，就是团董绅士、族长、街甲、地保[12]，没有提及区长、乡长，可见区、乡两级办事机构并没有因为龙济光颁布的章程而在全省普遍建立。
1921年8月，广东实行县自治，各地选举县长、县议会。在这一过程中，县以下地区的权力机构肯定会有所建立或健全。但不久陈炯明与孙中山矛盾尖锐化，1922年6月陈炯明叛变，1923年初孙中山依靠滇桂军等外省军队第三次在广东建立政权，此后两年多，进行讨伐沈鸿英、陈炯明的战事。革命政府只是控制广东部分地区，而在所控制的地区中，各军擅自委任县长，征收捐税，省对县已无法有效行使权力，县以下的地区更是混乱不堪。到1928年，广东省制定《修正广东省保甲条例》，计划建立由县市行政长官指挥监督下的从保董、甲长到牌正的保甲体系，次年改拟的《保甲暂行办法》则改为“各甲隶属于辖内警署或区乡办事所或团局”，“各警署、区乡办事所、团局受直属地方长官之指挥监督”[13](p374—375)。显然，后一个暂行办法，更多地迁就了民国元年以来广东各地基层权力机构的实际情况。
尽管政府颁布的法规有时也假定省以
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