下分为县、区、乡[14](p95—99、p106—117)，但广东各地县以下的基层权力机构实际上是“警署或区乡办事所或团局”，有不少资料可以反映。例如，在南海县九江镇的地方权力机构是“九江镇同安保卫团局”，人们仍称之为“公局”；1924年8月的报道说，“九江乡绅，在该圩公局召集会议办团事”，会议后“由局备函”把所决定的事项通告县长及驻军，以及“通告各社约”[15]。由此看来，九江镇的权力机构与其办事的方式仍为清末公局的延续。又如，据1930年的一项调查：番禺县“全县分为四司”(按：与民国《番禺县续志》所记载清末的建置相同)，“警察区原分为七区，民国以来存者仅第五区第七区而已”；此外，三水、赤溪、台山、开平、新兴、高要、封川、开建、广宁、四会、钦县、防城、灵山等县(注：钦县、防城、灵山、合浦今属广西。)，有的警察区和自治区(或行政区)数目各异，有的只有自治区而无警察区，有的则只有警察区而无自治区；合浦县警察区为6区，“自治区分为十六，旧名为团”[16](p13、24、29、36、48、56、63、77、82、92、99、106、112、118等)。从近年广东出版的一些新县志关于民国初年建置的记载，也反映了县以下区域建置不一的情况，如从化县“清宣统三年，全县划为东、西、南、北、中5个民团局”，“民国元年(1912年)，全县设东、西、南、北4个区，基本沿袭清末建置”，“民国2年(1913年)至民国10年(1921年)全县设20个区”[17](p98、103)；增城县“民国初期，区划大致依清代旧制，统称为十二都，由县直辖，都下设乡”[18](p52)；梅县“民国元年至19年(1912——1930年)，县以下基层政区仍沿用清代的保甲约制”[19](p78)；潮州“民国初，都改区，初行保卫团制，有乡600多个；继行治安会制，有乡80多个；又行后备联防制，有乡300多个”[20](p247)；信宜县“民国初，县的行政区划为区、堡、乡、里”[21](p91)。可见，民国初年治理广东的历届政府，都未能在全省建立统一的县以下权力机构的制度。
二
辛亥革命使原有的乡村基层权力机构受到破坏，但是，县以下地区的治安、公益、教育等事务需要有机构管理，而乡村地区的各类实力人物，也会在省、县两级政府无力对县以下地区实行有效控制的情况下，利用政府颁布的各种法令，掌握地方的实权，为自己、家族和团体谋取最大的利益。在辛亥革命开始退潮的时候，各个乡村地区的机构以不同方式恢复与重建。
在很多情况下，原来的士绅卷土重来，又控制了基层权力机构。例如，清末广东谘议局议员刘鲲海，顺德县逢简乡人，“在乡局办事多年”，被视为“绅界之屠伯”，辛亥革命高潮时逃到香港，房屋也被农民和绿林好汉烧毁，但1912年又被委以参与清乡的重任[22]；1913年初，刘出面“办理三十六乡各处清乡及各处清乡善后团防警察事宜”，团长“皆三十六乡之旧绅”[23]。1912年夏，南海县长在清乡时“按日接见县属各司乡局董，藉征政见”[24]，可见在南海县旧日的基层权力机构不少已恢复或重建，其地位也得到县长的承认。
除了旧日的绅士之外，参加过革命党或充当过民军军官的某些人物，回到乡村地区，则成为新的士绅。1912年，总绥靖处的公文提到，“近查遣散民军官长、士兵，回籍以后，间有持功牌执照，自居乡绅”，特地申明退伍军人要当乡绅需经过县长选委[25]。同年初，在阳江县有“匪”千余到各店铺打单(注：“打单”即写信勒索。)，“间或列队出行，俱荷新式洋枪，行前者喇叭铜鼓，手持五色国旗”[26]。从报道的描述看，这支队伍当也是民军，建立了自封的基层权力机构。有些地方，原来的士绅与这些新产生的乡村实力人物为争夺基层权力机构的控制权进行较量。例如顺德县容奇镇，在辛亥革命高潮中，民军首领梁茂等占据乡局，“初尚文明，转瞬即故态复萌，寻仇勒索，抢劫掳掠，应有尽有。继而又有匪首麦锦带民军一队，互相寻衅，闯入乡局，抛掷炸弹，局绅狼狈奔逃。此时秩序大乱，乡人为饮鸩止渴计，将乡内公款供奉著匪周四党羽数十人为护符，于是匪风暂息。久而野性难驯，先因索饷，继而辞差，卒至纵横大掠，呼啸而逸”；此后由绅士关勤补垫出巨款出面办团，维持了此地的秩序[27]。
不过，民国初年，广东乡村的士绅、土豪和绿林、民军勾结以建立权力机构的例子甚多。例如，1
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