《二年律令·置吏律》：都官除吏官在所及旁县道。都官在长安、栎阳、雒阳者，得除吏官在所郡及旁郡。[21]

都官辟除属吏以所在县及旁县（邻近的县）为限。长安为西汉都城所在，栎阳是汉高祖曾经建都的地方，雒阳在西汉处于陪都的地位，因此在这些地方的都官辟除属吏的范围可以扩大到都官所在的郡及旁郡。严耕望先生在考察汉代地方属吏籍贯限制时说：

监官长吏自辟之属吏，必用本籍人，唯京畿郡县可例外。

州郡国县道侯国政府之属吏皆由长官自辟本域人，各以本州、本郡国、本县道侯国所辖之境为准，不得用辖境以外之人。[22]

两相比较，就会发现，都官辟除属吏的限制与县辟除属吏的限制几乎是相同的。由此也印证了廖伯源先生所作的推论：

又盐、铁官亦有长官自辟之属吏，《东海郡吏员簿》列盐官吏员三条，铁官吏员二条……盐、铁官属吏有令史、官啬夫、佐、亭长数人至数十人，由长官自辟，限用本籍人。此说盖据地方属吏之籍贯限制推测，全无证据，备一说而已。[23]

盐、铁官为都官，这一点将在后面详述。其实，不仅都官属吏的籍贯限制与县属吏基本相同，而且都官长官的籍贯限制与县长官的籍贯限制也没有多大区别。据廖伯源先生考证：

……《东海郡下辖长吏名籍》所载盐、铁官长、丞七例，全部非本郡人。又《汉书·王尊传》曰：“王尊……涿郡高阳人……补辽西盐官长。”王尊亦不在本郡为盐官长。虽全部公有八例，例证太少，难以作肯定之辞。然盐、铁专卖，大利在焉，为防勾结营私，图利乡亲，盐、铁官长吏应限不用本郡人。[24]

总之，都官是中央直属的县级机构，这一结论应该是成立的。

二、离官蠡测

上面说盐、铁官是都官，主要是根据尹湾汉简的有关记述。

《集簿》：县邑侯国卅八，县十八，侯国十八，邑二，其廿四有堠（？），都官二。[25]

根据这条材料可知，西汉后期（成帝年间）东海郡县、邑、侯国总数有三十八个，包括十八个县，十八个侯国和两个邑，它们都属于县级地方行政单位。前面已经指出，都官也是县级机关，那么，为什么同样是县级，两个都官却不在东海郡县级单位的总数之中呢？我想原因可能在于都官是直属于中央的机构，而不是地方行政机关，不“治民”，所以，尽管其吏员编制属于东海郡，却不能包括在东海郡的地方行政单位总数之中。

那么，就东海郡而言，都官具体指的是什么机构呢？答案在尹湾汉简《东海郡吏员簿》中[26]。该文书在分条列举了太守府、都尉府和三十八个县级地方行政单位的吏员编制情况之后，又列出了三个盐官和两个铁官的吏员编制情况：

伊卢盐官，吏员卅人，长一人，秩三百石，丞一人，秩二百石，令史一人，官啬夫二人，佐廿五人，凡卅人。

北蒲盐官，吏员廿六人，丞一人，秩二百石，令史一人，官啬夫二人，佐廿二人，凡廿六人。

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