一种观点认为，清末农会是由地方绅士阶层控制的社团组织更符合实际情况[9].因为，这些商人大都是以地方士绅的身份进入农会的。如《海康县农务分会总董衔名折》称，海康县农会共有20名会董，其中贡生2人，生监16人，职衔2人[10].这就是说，无论是商办还是绅办，清末的农会都不是农民自己的组织。这不仅在于那些组织农会的没有真正意义上的农民，还在于这些组织大得设于城镇，脱离农村，与广大农民缺乏密切联系。加之组织十分狭窄，会员人数很少，很难说集中代表某一个阶级或阶层的利益，缺乏应有的阶级基础，这也就决定了它在政治生活中不可能具有重要地位和显著影响。[11]
民国元年（1912年），国民政府农林部公布了农会暂行章程，要求各县成立农会，“以图农事之改良发达”。1913年，全国各县大都先后成立了县农会，以推广农业知识，辅导农民改进耕作方法和协助农民解决困难。但许多县不是只有农会之名而没有开展活动，就是因经费等原因在次年冬被解散。到1924年，国民党中央执行委员会公布农民协会章程，要求解散旧农会，建立新的农民协会，全国各地县农会的活动基本上终止。但也有些县的农会组织较为发达，如湖南的湘乡县，由于得到了地方势力的支持，县农会开展了一系列有影响的活动。在1913年湘乡县农会附设了蚕业传习所。1922年县议会拟订的《湘乡镇乡分农会暂行简章》。简章规定，镇乡农会的职能是“对农学有精细之研求，务有切要之改良，以灌输农民知识、增高农民地位，发达农民企图。”乡镇农会入会资格为，有农业学识者、有农业经验者、有耕地牧场原野山林等物权者，有经营农业及其副业者。四项之中，只要合其中一项就可入会。事实上，当时把持湘乡各级农会的都是一些乡绅和地主。农会组织一般不参与乡村政治活动，对乡村社会秩序并不产生影响。只是作一些农业技术知识的传播。在这些政府准许或抚持的以经济发展为目的农会组织之外，也有一些以政治为目的的农会组织，如1912年，湘乡沈伯玉组织提倡均产的“裕农会”，被湖南都督勒令取消。1913年，王志清在湘乡坳头组织宣传新三民主义的“农禾会”，也被政府取消[12].
二、作为政权形式的农会
大革命时期是中国农会组织大力发展的时期。这些由共产党领导的农会组织，是在国家权威发生危机的情况下，作为政权对立面的共产党及国民党，组织和发动的农村社会革命的一种政权形式。这就决定了这个时期的农会组织与旧农会有着本质性区别。
毛泽东在《湖南农民运动考察报告》中，对大革命时期农民协会的宗旨和历史使命进行过恰当的论述。他指出，“宗法封建性的土豪劣绅，不法地主，是几千年专制政治的基础，帝国主义、军阀、贪官污吏的墙脚。打翻这个封建势力，乃是国民革命的真正目标”[13].这些农民协会“主要攻击的目标是土豪劣绅，不法地主，旁及各种宗法的思想和制度，城里的贪官污吏，乡村的恶劣习惯”。湖南省《湘乡县农民协会执行委员会和区农民协会委员长联席会议宣言》称：“今后，我们奋斗的唯一目标是铲除包揽词讼、把持乡政、武断乡曲、鱼肉人民、勾结军阀团防、组织暗杀队、侵吞地方公款、造谣污蔑、破坏党和政府以及工会农会、压迫农民的土豪劣绅”[14].1927年7月20日，中共中央发出了农字第9号通告更加明确指出：“农民协会已经不是一种职业组织，而是以穷苦农民为主干的乡村的政治联盟。因为农民协会，事实上不仅团结了一般农民，包括手工业者、小学教师和小商人；就是一部分脱离大地主影响、而对农会表同情之小地主，也已经联合在农民协会之内。所以农民协会在现时就是乡村中的贫苦农民和其他小资产阶级的革命的政治联盟、农民政权。这是农村政权的一个正确形式”。也就是说，在“一切权力归农会”的口号下，对传统乡村社会的政治关系进行了无情的冲击，彻底推翻地主阶级的政府，农民协会成为了新的政权形式。
这个时期的农民协会，主要职能是：其一，掌握行政权。在行政决策权方面，按县和县以下采取了不同的策略。在县一级，农民协会组织与旧县政府分享政权，限制了县长的行政决策权，做到了“凡事取决于县长和革命民众团体的联合会议”，“警备队、警察、差役，一概敛迹，不敢下乡敲诈”[15].在县以下，农民协会就利用掌握的区乡政权后，铲除吸食鸦片、赌博等各种恶习；开展筑路修桥、开荒造林；破除封建迷信，反对旧礼教，反对歧视妇女；大力兴办小学，普遍举办农民夜校等公益活动。其二，控制司法权，镇压敌对势力对农民运动的阻挠和破坏。1926年12月，湖南省颁布了《惩治贪官污吏土豪劣绅暂行条例》后，各地农民协会纷纷组织特
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