任世江：秦以后古代政治制度的基本特征

    再从决策机制看，很多皇帝虽然是决策和行政的最高负责人，但其决策都是建立在集体讨论、决议的基础之上。因此，中国古代也出现一些开明君主。显然，用“专制主义”概括两千年来的制度大有“一棍子打死”的意味。在理论和观念上，君主享有至高无上的、正统的权威，但坐上君主位置的人能否有效的行使这种权威是另外一回事。皇权是处于帝国政体的核心地位，但是，用儒家思想训练出来的官僚队伍，很多时候对皇权也起制约作用。用“专制主义”概括两千年来的制度，是把复杂的问题简单化。王家范在《中国历史通论》中说，这是“批判的情结导致对历史上存在过的政治体制少一种清醒的辨析。”的确如此。

    简言之，专制主义可以用，不能到处用；君主专制存在，但是专制的程度有沉有浮。

    官僚制度凯能忽视

    秦汉王朝是大一统帝国时代的开端，秦汉政治体制范定了历代制度的最基本特征以及变迁的范围和幅度。秦汉帝国的最基本特征是建立和巩固了皇帝制度、中央集权制度和官僚制度。我们对前两个特征并不陌生。官僚制度在中学教科书里则多年没有明确提及。新课标人民版高中教科书较多地涉及了官僚制度，如：“郡县制的建立，是中央集权制形成过程中的重要环节，也是官僚政治取代贵族政治的重要标志。”“历代官僚体制虽有所变化，但是都以维护皇权、服务于皇帝为基本原则。”并专辟子目介绍了选官制度和监察体制。其他版本和统编教材《中国古代史（选修）》都没有出现“官僚制度”这一词汇，也没有延续这一线索阐述相关的制度及其变化。

    官僚政治制度是古代中国的一大特色，是必须明确的政治特征。讲政治制度不讲清官僚制度及其变化的线索，犹如三国演义缺了诸葛亮，少了一大主角很多精彩的戏就演不成了。为什么这样说呢？

    其一，官僚制度是制度上的创新。西周建立的政治体制具有浓厚的贵族政治色彩。贵族拥有传统的世袭权力，宗法血缘关系制约着政治权力的分配。从商鞅变法开始实行的职官任命制和俸禄制，摆脱了宗法制的约束，以军功赐爵否定了世卿世禄制度。随着郡县制取代分封制，贵族制让位于官僚制。官僚制度是顺应中央集权和君主专制的需要产生的。官僚制度也是一种国家行政管理体制。因此，很多学者一致认为，君主专制（最后的决定权归君主）、中央集权（郡县集权于中央）、官僚制度（流动性择优雇用）是秦开创的大一统君主中央集权体制的三大要素。由邱汉生等人编写的人民教育出版社1956年的高中历史课本，归纳中央集权制度的特点，其中之一就是：“官僚制度代替了世卿制度，贵族不再能够世代掌握政权。”后来不知为什么取消了。

    其二，古代中国的官僚制度独一无二。自秦代建立的全国性的官僚体制，经常让外国学者惊叹不已，德国历史学家马克斯·韦伯就是其中之一。尤其是科举制，历来被外人称道，还有英国的文官制度取法于中国的说法。台湾学者许倬云先生说：“中国历史上文官制度早已十分发达，而西欧的历史则未见如此发达的文官制度……近代国家组成后，方有像样的文官制度。”帝国时代延续两千年的奥秘即在于，君主专制的刚性与官僚高度流动的柔性相结合。（转引《中国历史通论》）科举制使做官的途径公开化，穷人的后代通过科举考试也有做高官的机会。厉以宁先生将科举选官，作为他的“弹性体制”依据之一，论证了中国封建社会的再生能力，及中国不可能产生资本主义的原因。（厉以宁《资本主义的起源》）我们由此也可认识中国官僚制度的独特作用。

    其三，官僚制并不完全是君主的工具。官僚队伍是皇帝“家天下”的屏障，治天下的臂膀。但是，皇权与官僚制也不完全是单向的控制关系。官僚的选拔与考试以儒家思想为正统，培养了一大批以天下为己任的士大夫。他们是制衡皇权的主要力量。过去以阶级分析的方法一概而论，将皇帝视为地主阶级的总代表，将皇帝和官僚视为同一阶级。但从政治制度、权力划分的角度看，皇权与官僚制不可视为一体。在权力结构中，皇帝固然处于中心地位，但是，直到明代以前，由宰相统领的一套官僚班子，还是很有实权的。吴宗国先生在《中国古代官僚政治制度研究·绪论》中说：“明代的特点与其说是集权，不如说是分权，是中央决策群体的扩大、行政权的进一步增大和政务处理的高度程式化。正因为这样，才可以取消宰相并把权力集中到皇帝手中。皇帝几十年不见大臣，这在过去是不可想象的，而在明代却成为一个现实。”魏征和海瑞的故事也可看作是制衡皇权的个案。他们既服务于皇权代表的国家，又以国家社稷的安危为己任，力图制衡皇权。认识官僚制度的作用才能理解古代主流思想的演变，否则就说不清楚了。

    讲清官僚制度也符合新课程的时代性要求。现在媒体上经常出现“官场”“官僚”“官本位”等字眼。王亚南先生在《中国官僚政治研究》结尾说：“……官僚政治既然是当作一个社会制度，当作一个延续了数千年之久而又极有包容性、贯彻性的社会制度客观地存在着，我们要改革它，要铲除它，就不能单凭一时的高兴，也不能单凭外面有力的推动，甚至也不能完全信赖任何伟大人物的大仁大智大勇或其决心与作为，而最先、最重要的是要依据正确的社会科学来诊断它的病源，并参证当前世界各国对于根绝那种病源所施行的最有效的内外科方术。”此书写于1948年。时隔近60年，官僚制度的病垢亦非疑难杂症，外国的临床经验也不少见，历史教育能否让我们的后代有一种更清醒的认识呢？

    按三个基本制度理清线索

    皇帝制度、中央集权制度和官僚制度是秦以来古代政治制度的三个基本点。如果只强调中央和地方机构、官制的变化，一是琐碎的知识太多，记忆那么多的官称没有意义；二是不免陷于中央集权与地方分权的矛盾、明清加强君权只讲废宰相、军机处的单一线索之中。而从三个制度的并行发展中，可以基本窥视两千年政治制度造就的基本态势，由此认识古代政治的基本特点，理解中国古代政治文明的基本特征。

    那么，法律制度就不重要吗？对于一般高中生的学习能力而言，应尽量突出重点。法律制度可以放在三个制度的贯彻中。秦始皇开创了皇帝制度后，皇帝通过郡县制统治地方，依靠各级官僚贯彻自己的旨意。秦汉王朝就非常重视普法工作。汉代君主的诏令往往有“布告天下，使明知朕意”“令吏明布，令吏民皆明智之”“檄到，亟下县道，咸喻陛下意，毋忽！”等词句。最基层的官吏要把诏书抄写在乡亭的墙壁上，后来改为书写在木板上，或直接以“扁书”（成编的简册）悬挂在市里乡亭。（《中国古代官僚政治制度研究》）似乎有点儿像现在居民委员会常用的办法。这样的细节即可讲清皇帝统治到社会基层，又可以使人明白各级官吏的职责。编户制度也是重要的制度，同样可以结合官僚的职责、中央集权的基础讲。编户制度保证了国家的税收和兵员，是中央集权的基本制度之一，也是古代中国特有的制度，古代世界其他地区没有这样的制度。编户制度和乡里连坐制度的结合，使国家牢牢控制了农民。地方官的重要职责之一就是清查户籍。中央考核地方也主要看户籍和税收。编户制既是政治制度，也是经济制度。地方官通过编户制等制度不仅要管农民，还要保护农民，保护的目的是保证赋役的来源。赈灾、防灾、水利建设等事务都属于地方官员的职责。

    以往介绍中央官制变化的目的在于说明君主专制的不断强化，不断分割宰相的权力，这未免偏颇。唐代的三省是机构设置的概念，三省制则是政治体制和运作机制的概念。政事堂是三省长官议事的地方。三省之间的分工不是中书决策、门下监督、尚书执行，而是在国家政务裁决和执行的不同环节上的分工。三省都是从不同角度参与最高决策的中央行政机构。（《中国古代官僚政治制度研究》）因此，有些外国学者以为政事堂像内阁会议的雏形。看中央机构变化的着眼点应在决策机制。宋代也是如此。我们非常熟悉唐太宗的一些话，如：“诏敕如有不稳便，皆须执论。”“中书所出诏敕，颇有意见不同，或兼错失而是，相正以否。元置中书、门下，本拟相防过误。”其实宋仁宗也说过类似的语录：“措置天下事，正不欲专从朕出。若自朕出，皆是则可，有一不然，难以遽改。不若付之公议，令宰相行之。行之而天下不以为便，则台谏公言其失，改之则易。”如果从“二府”“三司”的设置，就得出便于皇帝总揽大权的结论，那既无法解释宋王朝为什么也存在了那么长时间。凡是君主理智地处理国家事务，都需要臣僚的参与。尤其是重大事务的决策，皇帝与宰执近臣核心圈子里反复讨论，集体商议是经常的事。中学教科书不能太简单化了。

    制度虽然对皇帝没有强制性的约束力，但是，皇帝违反制度时，士大夫官僚捍卫制度的事也不少见。皇帝一意孤行，官僚集团就以不合作的方式抵制。宋王朝实行“与士大夫治天下”，自不必举例。朱元璋废了宰相，似乎君权就得到强化了。但是，后继皇帝也不能不考虑官僚集团的意见。有时皇帝为了达到目的，不惜对臣僚采取威胁、利诱，甚至贿赂的手段。明景泰帝要易储，恐廷议时群臣反对，事前赠阁臣陈循等人白金，又派太监恫吓。明世宗大礼仪事也有相同的一幕。明代宦官弄权的事情不少，但一般都是皇帝厌政，或宦官控制信息，或勾结外臣，宦官在决策过程中的法定权力十分有限。

    总之，政府机构的变化，不能都归结为提高皇权专制。

    自秦以来的中国历史统一是主流。一个王朝存在期间，安定、和平的时期又长于动荡、斗争的时期。解释这种现象就要看到政治运作机制中的积极因素。时代发展到今天，历史教育不能再用人民群众的“要求”“推动”之类的虚说解释历史的发展。要求高中学生学习古代政治制度的目的也不在于批判，而是要使每一位公民都能比较清醒地“认识自己”，知中国的现在“何以如此”。过去中学教材用地主阶级、统治阶级一概而论，不分青红皂白；现在仍然存在君主专制决定一切的倾向，使人看不到理性的另一面。历史的趣味即在于它的复杂性。不要小看现在的高中生，多展现一些历史的层面，就多一层思考，但关键还是教师和教材。提高专业素质是当务之急。

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