1906年清廷宣布预备立宪后，即把改革官制列入首改日程，重新确立中央与地方关系问题，成为官制改革中的一个重要话题。其主张大致分两类：一为绝对的中央集权之说。持这种主张的主要是清廷中的新贵大臣和部分京官、御史。如军机大臣铁良声称：“立宪非中央集权不可，实行中央集权非剥夺督抚兵权财权，收揽于中央政府则又不可。”[24](p79)御史蔡金台主张尽收督抚财兵两权，遇有特殊情况，采用加衔旧制[5](p413)。二为在中央集权之下，通过适当形式划分中央与地方权力。持这种观点的主要是一批考察宪政大臣和出国使臣。如考察宪政大臣戴鸿慈认为当时中央与督抚“权限不清”，往往“两失其权”，所以应明定职权，划分限制，司法、军政、税收归中央，其余皆属督抚权限[5](p370)。出使德国大臣杨晟主张仍以督抚为“中央政府之分体”，主管地方民政、学政、军政、财政四司事务，但四司同时又向中央各部负责，报告工作，督抚不得侵夺[5](p398)。考察宪政大臣李家驹认为应学习日本，将行政权划分为中央官制和地方官制两个部分，军政、外交、财政中的编制预算和征税之类，司法、民政中的邮政、铁道、电信、度量衡等为中央所有之权；警察行政、卫生行政、教育行政、实业、善举和“地方官府依所定之法令而行之财政”为地方所有之权[5](p530)。 

值得注意的是一部分地方督抚的意见，他们明显表现出希望在维持晚清以来形成的中央与地方关系的既定局面下，适当扩大督抚权力的倾向。如两广总督芩春煊驳斥尽收地方财、兵两权之说是“不知……军兴以来，督抚之权似已稍重，然进止机宜，悉秉庙谟，大难敉平，幸赖有此。中国政体早含有中央集权之习惯，天下更安有无四方而成中央者哉？恭绎列朝圣训，于治臣御侮皆注重疆臣，以矫宋明重内轻外之弊。”[5](p500)含有要朝廷承认现实的咄咄逼人之势。直隶总督陈夔龙则明确提出“其属于地方行政事务，则由督抚监督下级官厅执行，凡在范围以内之事，皆得自为规划，直行具奏，各部亦不得侵越。”还提出“各省对于中央，病在情形壅隔”，所以“必使督抚预闻乎阁议”[5](p546)。两江总督张人骏也提出，以中国疆域之大，绝对的中央集权和地方分权都不可行，只有维持督抚体制，假以督抚事权，使“督抚有调遣兵队、节制进退将领之权”，“督抚有办理本省外交之权”[25]（卷60p1078）。 

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